公共政策视角下的中国人口老龄化

种涉老的公共政策,对于应对短期内的一些具体问题无疑是非常重要的,也取得了显著的成效,但由于各政府部门主要是从各自的功能和职能定位出发,削弱了相关政策在可持续发展这一大局中所应承担的责任。尤其在现有的行政体制下,应对人口老龄化往往需要多个职能部门的协调,然而部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有出现,易造成政策之间的相互制约乃至冲突。近些年,虽然政府的老龄工作创造出一些新的服务管理模式,但由于体制的制约,仅仅依赖部门联动,许多基础性工作难以开展、源头问题难以得到根本解决、政府各部门的服务与管理难以形成合力。

因此,统筹应对人口老龄化应当首先寻求在行政管理体制上的突破,这是重构中国涉老政策体系的首要保障。在政府管理体制改革的背景下,只有建立一个权威的常态统筹机构或政府部门,从体制上整合人口计生、民政、公安、卫生、人力资源与社会保障等部门的相关职能和资源,为统筹应对人口老龄化提供重要的体制、组织和资金保障,才能有效推动涉老政策体系的重构,并在科学的整体规划和设计下对相关政策进行统一的管理、调控与实施,从而为中国社会在老龄化的背景下继续健康、协调地运行和发展奠定必要的制度基础。

(三)重新定位老年人的社会角色

世界卫生组织于2002年在马德里向第二届世界老龄化大会提交了/积极老龄化0的书面建议书,强调人在一生中始终能发挥体力、社会、精神等方面的潜能,按自己的权利、需求、爱

¹与此同时,联合国也把建立一个/不分年好、能力参与社会活动,并得到充分的保护与照料。

龄人人共享0º的社会作为/国际老年人年0的主题。/共享0表明了社会的包容与平等,是所有人给所有人以机会,它包含着对老年人重新定位、让老年人有机会继续参与社会发展的目标。这些目标使老龄化战略的能动性增强,并为政策制定提供了思路。

个体的老化是一种逐步的、因人而异的过程。尽管老年人的劳动能力会随着年龄的增大而急剧减弱,但却不会因为60岁或65岁的到来而立即消失。事实上,人的各项能力在其生命周期各个阶段的发展是不平衡的,没有哪个年龄阶段群体的各项能力都高或都低,也没有哪项能力

»不仅如此,老年个体之间、老年群体之间在不同在人的毕生发展过程中一直上升或一直下降。

的时间点上也有着显著的异质性。今天的老年人口主体与过去的老年人口主体已经表现出许多完全不同的特征,而这种差异在未来将由于大量1950年代出生人群的加入而可能会变得更加显著,相关的公共政策设计应当对此有充分的考虑。换言之,公共政策对于老年人的社会角色应当有着灵活的定位,而不是把他们一律视为需要被供养、被照顾、被救助的对象。当我们的公共政策不再机械地将/老年人0与/被供养的人0画上等号,人们自立自强的意识就可能会增强、不良的生活方式就可能会减少、平均健康水平就会提高,社会运行的成本才有可能降低,从而形成/积极应对老龄化0的良好环境。¹

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»WHO,ActiveAging:ApolicyFramework,2ndWorldAssemblyonAging,Madrid,2002,p.12./不分年龄人人共享的社会0这一概念源于1995年在哥本哈根通过的5社会发展问题世界首脑会议行动纲领6。1999年,联合国将其作为/国际老年人年0的主题。例如:个体的综合体能大多在28)32岁之后开始逐渐下降,但其各项社会能力却随着年龄增长呈现上

升趋势;又如:生理机能的老化(如大脑血流量减少、血压升高或脑损伤概率增高等)会使老年人的流体智力(知觉速度、记忆力等)下降,而其晶体智力(习得性技能、语言能力等)却随着年龄增长有所增强。