公共政策视角下的中国人口老龄化

外在于社会稳定、经济繁荣与文化发展,也不是一种与全球化、城市化、家庭核心化、贫富两级分化等无关的问题,它正与越来越多的社会、经济、文化问题及趋势联系在一起,并在与它们的相互作用中产生越来越大的影响。因此,应对人口老龄化在很大程度上已不仅仅是一个技术性问题,而需要统筹各种不同系统的作用以形成合力,从而对整个社会的组织和运行进行再设计。

三、应对人口老龄化的公共政策视角

人口年龄结构是社会结构中最基本的结构形式,更是其他社会结构包括阶层结构、城乡结

¹当人口年龄结构发生重大改变时,必然要构、区域结构、就业结构、社会组织结构等的基础。

求对基于社会结构的相关制度或政策做出相应调整。由于人们的观念转变和社会形态的演变都

º从这个意义上讲,人口老龄化所带需要过程,使得这种调整往往滞后于人口年龄结构的改变。

来的挑战和问题并不完全来自于老年人或者老龄化本身,而更多地源于人类社会对这种变化缺乏必要和及时的反应、适应和调整。换言之,现有的社会制度或政策体系不能满足老龄化社会的发展需求,这使得公共政策调节成为应对老龄化的必要手段。

尽管至今也没有一个标准的定义,但这丝毫不影响公共政策对于/减轻个体的痛苦或减少社会的不稳定因素0»所发挥的巨大功用。从本质上讲,公共政策是对社会公共需求的应对,其产生与发展体现了政府的执政理念和社会的主流价值,并总是依赖于当前的社会现实与条件,因而具有鲜明的时代特征。现在,人口老龄化就是摆在我们面前的巨大现实,它将作为一种社会常态而长期存在,对经济、社会和文化的发展产生深远的影响。公共政策将不得不面对这一变迁并做出反应,以使我们的社会尽快适应它。

从现有的相关公共政策研究来看,单单针对人口老龄化或者它的某一方面进行论证和建议的研究取向相当普遍,但它们经常忽视与之密切相连的其他问题或者同一问题的其他方面,有着明显的工具理性特征,难以反映出人口老龄化问题的多样性和复杂性,因而不足以全面应对人口老龄化所带来的冲击。

(一)仅仅调整人口政策不足以应对人口老龄化

人口老龄化是一种人口现象,它是人口转变模式变动的必然结果。由于人口政策的实施在规范中国人口生育行为乃至推动中国人口转变的过程中发挥着巨大作用,人们也自然而然地将应对老龄化的希望寄托于人口政策的改革与完善。现行人口生育政策已在中国实施30多年,并实现了政策制定之初的人口目标,而与此同时,该政策的继续实施对人口年龄结构等方面的负面影响或风险却正在不断集聚,亟需根据现有人口发展态势适时调整并加以完善,以逐渐改变人们的生育行为,并借此延缓老龄化的速度,为未来世代赢得应对老龄化问题的时间。然而,正如本文已经论述过的,人口老龄化是人类寿命延长与生育水平下降共同作用的结果,其进程不可能因生育政策的调整而得到根本性逆转。人们可能更需要做的是适应这一人口变化趋势,通过调整或重构制度安排和整合公共政策来协调这种老化的人口年龄结构与现有政策体系之间¹

º

»陆学艺:5当代中国社会结构6,北京:社会科学文献出版社,第15、53、68)71页。党俊武:5如何理解老龄社会及其特点6,5人口研究62005年第6期。ThomasR.Dye,UnderstandingPublicPolicy,11thedition,NY:PrenticeHall,p.1.