公共政策视角下的中国人口老龄化

注,¹由谁来承担老龄化所带来的财政压力和保障风险仍是人们最为关注的政策焦点之一。在现有条件下,/以居家养老为主、社区养老为依托、机构养老为补充0是必然的选择。而随着社会经济的发展,通过社会福利为老年人提供必要的生活保障必将成为主要的制度安排形式。

发达国家的实践表明,市场追求效率,那种经济发展自动惠及所有社会成员的现象并没有出现。福利国家虽由政府提供完善的社会养老保障,却将家庭养老功能弱化殆尽,并招致财政

º结合西方国家的教训和中国自危机与代际冲突,/把家庭找回来0反而成了重要的制度安排。

己的经验与传统,尽管政府、市场等社会福利提供者将不可避免地承担越来越大的养老责任,但任何社会养老政策都无法完全取代家庭在养老中的责任与功能。对于老人来说,通过家庭获得情感和心理上的满足可能是任何专业的社会服务都无法取代的;很多地区的实践也证明家庭养老是/少花钱、多办事、办好事0的有效机制。缺少家庭责任的养老政策是残缺的政策,既不能使老年人获得完整的福利,还会造成社会和政府财政的过重负担。家庭曾经是中国社会最有价值的资产,它不仅决定其成员的生活质量,而且是影响经济社会发展的重要因素。

然而,在中国市场经济发展、社会转型和人口变迁的复杂背景下,近30年来中国的家庭规模、结构和稳定性发生了很大的变化,家庭功能和承担传统责任的能力受到不同程度的挑战,大量独生子女家庭的存在对传统家庭养老制度的影响更是首当其冲。转型期的中国社会政策赋予家庭重要的社会保护责任,但对家庭的支持却非常有限,»家庭在整个社会政策领域中甚至是一个很少被提及的概念,¼对家庭的公共政策研究也存在缺位。

事实上,赡养老人对任何一个家庭来说都是一个需要动用很多资源的事情,这些资源的短缺是影响家庭发挥功能的重要因素。如果公共政策能够对这些资源需求予以承认,则不仅是从经济上对家庭责任的有效支持,也是社会公平的体现。可以考虑的相关政策包括:实行以家庭为基本单位的税收政策,尤其要将不同类型家庭的养老成本与养老需求考虑在内;以社区为单位进行基本养老服务投资,在强化社区服务功能的过程中降低家庭养老成本、支持家庭承担责任;将家庭成员承担老人长期护理的成本纳入社会保险的范畴等等。在公共政策领域,重新分析家庭的新变化及其对社会福利的补充功能,并在此基础上重新安排政府、市场与家庭在养老政策中的福利搭配和责任分担,进而统筹它们的作用以形成合力,是新形势下中国养老制度安排的关键之一。

另外,为了应对人口年龄结构老化的长期不可逆性和20)30年后到来的老龄化高峰,提高中国的劳动生产率应当是最重要的政策安排之一,劳动力素质的提高和人力资本积累的增长成为其关键所在。这无疑涉及教育、卫生以及就业等政策的方方面面,而良好的家庭功能却是形成和发展人力资本的首要环境。不仅如此,人力资本在新形势下的新内涵,如人的社会能力、精神品质等因素,又都与家庭有着千丝万缕的联系。不管是应对老龄化社会的现实养老等问题,还是保证社会经济发展的可持续性,家庭都具有独特且重要的功能。¹JamesH.Schulz,TheEconomicsofAging,7thEdition,MA:AuburnHouse,2001;田雪原、王金营、

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