经制造出了福利危机，也制造了“福利泡沫”。适度与否，不能只看福利水平是否与经济发展水平相适应，还要看福利需求本身是否适度；不能认为只要经济承受得了就是适度的，适度性还要有社会的、人文的标准。“度”就是界限，相对于人来说，既有外在的界限，也有内在的界限。相对于福利制度来说，经济条件是外在约束，制度本身是内在约束。“底线公平”理论就是想在经济发展和社会福利之间找到均衡点。所谓底线，是社会成员在基本需求面前权利的一致性，是处理以上几个关系的平台，不是一个福利水平高低的问题。所谓底线的标志，是几个容易把握、能够明确以上关系的界限。

一是最低生活保障线。并不是说只要搞最低生活保障就可以了，因为低保完全是政府的责任，以此划线比较明确。二是公共卫生和基本医疗，这也是政府的责任。基本医疗，例如新型农村合作医疗中政府出资的部分，像艾滋病、白血病、肾透析，这些会给一般家庭带来难以承受的负担，政府和社会要提供保障。三是义务教育。教育是人人需要的基本的发展需求。吃得上饭，看得起病，上得起学，这是政府不可推卸的责任。

也许有人会问，为什么不用养老作为划线的标志呢？养老问题很重要，但也很复杂，它是多样化的需求，既有豪华型的养老，也有维持基本生活的养老，不都是政府的责任，在很大程度上是个人和家庭、社区和社会的责任。这样划线和联合国的人文发展指数也是相近的——人均收入、平均受教育年限、人均预期寿命，从而便于测量人文发展水平。用“底线公平”的办法确定福利模式的适度性，尽管是间接的，但在实践上是有用的。

第一，它有助于在社会福利制度的建立过程中，明确重点。由于存在巨大的社会差距，福利制度的重点必须面向中低收入群体，这是人口的绝大多数。不能