发达国家的福利制度，是在工业化、城市化程度较高的情况下才普遍推行的。美国在1920年城市人口就超过农村人口，但到30年后的1950年，即《社会保险法》颁布15年后，才将农业工人和家庭佣工纳入养老保险覆盖范围。[4]人口中的大多数是城市人口，有比较稳定的缴费能力，这是社会保险制度得以建立和运行的重要条件。发达国家有缴费能力人口与无缴费能力人口之比值远远大于中国。这就给我们提出了又一个难题：我们在有缴费能力人口远远少于无缴费能力和只有较弱缴费能力人口，并且前者主要集中在城市、后者主要集中在农村，在城乡分割、一国两策的国情条件下，如何建立起让13亿中国人都能过上有尊严的生活的现代社会福利制度？

3.地区差距、城乡差距、居民收入差距很大，制度分设，资源分割，碎片化严重

发达国家城乡差距较小，一项制度，几乎没有只能在城市实行，不能在农村实行的问题，也鲜有不同地区存在着不同利益诉求的问题。而我国的城乡差距在世界上是较大的，仅城乡居民收入差距就达到3.3∶1，加上广大农村地区交通和水电等条件较差，文化教育水平偏低，卫生医疗条件欠缺，城乡之间的实际差距一般被认为可能达到5∶1或6∶1。这就造成了一个严峻的问题，同样是养老和医疗，城市与农村制度分设，农民工的社会保险关系难以接续，养老关系难以转移，长久积累下来，就形成所谓“碎片化”的情形。

制度碎片化的形成，基础原因是三大差距。拿养老来说，公务员、事业单位、企业职工各有一套制度，城镇职工和城镇居民又有不同制度。再拿医疗来说，看起来是三大制度各司其职——城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和“新农