限就是底线，底线只是明确了各方的责任，并不是限制福利的水平，从而便于实现合理的福利需求。概言之，在制度设计上，应刚性与柔性相结合；在参保、缴费问题上，应自愿与强制相结合；在运作机制上，应政府与市场相结合。

在农村医疗问题上，我们走过了曲折道路。20世纪80年代，由于人民公社的解体和集体经济的式微，农村合作医疗失去了经济的支撑，除了山东招远、广东高要、江苏苏州等地的少数农村一直坚持合作医疗制度之外，其在广大农村都无法实行了。90年代初，中央政府曾试图恢复农村合作医疗，但财政无力支持，乡、村两级没有能力，只好无果而终。到20世纪初，七八亿农民的医疗卫生需求累积成巨大的负担，“看病难、看病贵”成为社会舆论的焦点。不仅农民收入低看不起病，农村医疗体系在不少地方也已基本瘫痪，村里没有卫生室，乡镇卫生院有的转制、有的解体，多数难以支撑，部分农民即使有钱也得跑到城里去看病，这就从一个侧面进一步扩大了城乡差距。面对这种局面，政府必须担起责任，财政必须出手。2002年经过试点，2003年开始实行农村新型合作医疗制度，主要特点是财政出大头、农民出小头。最初人均筹资水平仅为30元，中央财政出10元，地方财政出10元，农民个人出10元。随后，筹资水平逐步提高，财政投入所占比例也由2：1提高到4：1。虽然筹资水平仍不算高，但财政出资比例已经很高；虽然住院报销比例只达到40％左右，但广大农民看病难、看病贵状况已有明显缓解；虽然这项制度在很多方面还需要进一步健全和完善，但到目前为止没有人能发明出比它更可行、更管用、更得到农民认可的制度。在这个意义上说，新型农村合作医疗，就是目前最能体现“经济总量大、人均收入低、城乡差距大、农民缴费能力弱”基本社情人情特点的制度。

为了扩大社会保障覆盖面，重点要解决人口流动、非正规就业、非职工居民的参保问题。社会保险的一套硬性制度设计，必须软性化，增加灵活性，增强包