改革中的中国行政区划及其应然走向(16)

改革中的中国行政区划及其应然走向

制，个别地方甚至是虚五级制。虚四级制指的是我国大部分省（自治区）在省（自治区）与县（市）之间设置了省级政府的派出机构，即地区行政公署（内蒙古自治区称为盟）；随着市管县（市）体制在全国范围内的广泛推行，实四级制也就成为一个普遍的客观存在：在山东省、甘肃省和新疆维吾尔自治区，还存在着少量的区公所，区公所是县级政府的派出机构，同时，在大多数省（直辖市、自治区），市辖区和不设区的市设立了自己的派出机关——街道办事处，这些都可以视为虚五级制。此外，在新疆区极个别地方，尚存在实五级制。当前，世界各国行政区划层级改革的一个总趋势应是层级逐步减少，既朝着扁平化的方向发展，因为层级过多，负面作用也就增多。它不仅造成机构臃肿，人员冗多，增加人民群众的负担，助长“层层转抄文件贯彻文件，层层照搬会议落实会议”等官僚主义现象，而且更重要的是增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，特别是容易导致信息失真。严重影响各个上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行以及人民政府的良好形象，从而大大降低了我国政府的行政管理效率，这和我国当前推行的新政体制改革是背道而驰的．

２、幅度偏小。由于层级繁多，自然带来各个层级的地方政府（特别是省级、地级政府１管理幅度趋小。截至２００１年底，除台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区之外，全国２７个省（省治区）管辖３３２个地级行政单位（包括地级市、地区、自治州、盟），平均每个省（自治区）辖１２．３个地级行政单位；全国共有县级行政单位（不含市辖区）１８７３个，平均每个地级单位辖５．６个县级单位；全国共有乡级单位（不含街道）４０６９７个，平均每个县级单位辖２１．７个乡级单位。自上往下看，中央政府管辖幅度（以３１个省级行政单位计）是省级政府的２．５倍，是地级政府的５．５倍；自下往上看，县级政府的管理幅度是省级政府的１．８倍，是地级政府的３．９倍。【６】如果我们能透过这些“平均数”，也许更能发现这一问题的严重性。比如，全国平均每个地级单位辖５．６个县级单位，而在密集，地级市数量比较多，因而每个地级市所能管辖的县（市）已很少，如辽宁省盘锦市只辖２个县，江苏省常州市、无锡市只辖３个县级市。山东省枣庄市和湖北省随州市只辖１个县级市，还有少数地级市没有辖１个县（市），如深圳市、东莞市、中山市、珠海市、三亚市、海口市、武汉市、鄂州市、莱芜市等等。【７】在我国这样的一个层级多而幅变小的尖三角金字塔形结构的行政管理体制中，组织的上层（中央政府负责大政方针的决策等）和下层（县乡级