2.1.1城乡结合部农地过度、无序向城市流转

城乡结合部是城市建设快速扩张的重点地区，该区域土地利用结构中农用土地急剧减少，建设用地快速膨胀。一般而言，地处城乡结合部的优质农地，由于历史上长期投入，土质肥沃，交通便利，地理位置优越，而建设用地的选择追求便利的交通、良好的区位，因此，与劣质农地相比，较优质的农地往往因为其先天条件更适合建设用途而被大量占用。据调查，兰州市红古区一等水田和早地分别占总土地面积的59. 38%和59. 34%，质量较差的五等水田和早地进占8. 1%。而在短短5年时间(1995-1999年)，该建成区就扩大了454.75公顷，平均每年扩大90.95公顷，且流转的农地多为高产的老菜地，其生产力一般为新菜地的4倍。近年来，虽然国家施行基本农田保护制度以控制优质农地的流失，但是地方政府出于当地经济发展考虑，划定基本农田时常常“划远不划近”、“划优不划劣”，有意将城市周边的优质农地排除在保护区范围之外，以便于城市扩张时占用。优质农地向城市流转的趋势并未得到有效控制。而且在实际中，农地城市流转无序，在很大程度上受到由道路系统、市政公用设施构成的可达性模式的影响，因此形成了城乡用地交错分布，农用地被城市非农建设用地严格分割，破碎零散，污染严重的现象，降低了现有农地的生产力。

2.1.2耕地资源分散并且浪费严重，规模经营困难

改革开放以来，农村经济的生机活力，来自于农村土地按人口平均承包的土地产权制度变革。随着生产力的发展，这种上地按人口平均承包和按户经营体制固有的局限性正在不同程度地成为进一步发展的阻力，逐步派生出一系列矛盾:一是耕地分散与现代农业规模经营的矛盾。户均占地过少，使种、养、禽、畜业无法实行规模经营，阻碍农田向种田能手集中，阻碍大农业内部的合理分工，阻碍农业机械化、电气化、水利化和科学管理，其结果必然加剧农业比较效益下降。二是随着第二、三产业的迅猛发展，大批精壮劳力从农业生产转到非农产业，农业生产任务落在妇女和老人身上。这种生产关系己经成为发展农业生产和推动农业技术进步的阻力。三是推行家庭联产承包后，为了让农民吃定心丸，强调政策的稳定性以鼓励农民增加对土地的投入，提高农业产出率，但这种稳定的政策却又使土地要素禁闭在家庭经营的狭小范围内，同合理配置土地资源的要求相矛盾。农民认为征地越多，利益被侵占越多，因而不愿接受农村土地的整体布局、合理使用、统一规划。这就同农村现代化大趋势发生了矛盾。

2.1.3土地利用规划失控，城市盲目外延

城市化的快速发展，标志着大量农业用地转化为工业用地。改革开放以来，我国城市