将城投债券规范发展成为适合中国国情的市政债(3)

实践证明,城投债由城市融资平台公司发债融资,企业化运营,对推动城市发展起到了积极作用。城投债券沿着企业债券渠道发行和交易,利用既有市场资源和专业机构,构成了债券市场独特的债券品种,拓展了市政基础设施建设的融资渠道,实现了基础设施建设投融资主体的多元化,是适合中国国情的市政债券。

实践证明，由城市融资平台公司发债融资，企业化运营，对推动城市发展起到了积极作用。各类城投公司的出现，是地方政府的创新性行为，既有适应银行贷款要求的一面，也是地方政府的合理选择。各级地方政府通过实践认识到，以市场化方式将城市市政服务职能外包给民营企业和外资公司，往往容易价格偏高，且私人公司一般不愿意承担普遍服务；将资金拨付给政府职能部门来承担，又容易导致效率偏低；通过政府所属的融资平台公司承担，以市场化方式运营，不仅效率提高，还易于政府管理和协调。地方投融资平台为市政项目建设发行的“城投债券”，实际上就是中国的市政债券。

由于我国制度上并没有特别针对政府特殊目的公司设计的债券品种，城投债券在企业债券法律框架内进行了适应性创新。起初，一些城投公司按照《证券法》的条件发行企业债券用于基础设施建设。近些年，城投公司通过与政府签署委托代理协议的方式，将基础设施建设从政府投资行为转变为企业投资行为，使基础设施由非经营性资产变成城投公司报表内的经营性资产，并将财政按照约定给付的补贴或协议购买，变成公司经营性收入和利润，从而使城投公司满足了《证券法》和《公司法》规定的发债条件。这一做法得到市场认可，城投债券也因此成为企业债券中的一个券种，并具有以下特征：

一是通过制度设计，整合提炼城市投资运营中的经营性因素，实现了负债经营，募集资金用于投资额大、回报期长的基础设施项目建设，如奥运、世博、轨道交通、危旧房改造、污水处理、大江大湖治理、供水、道路、节能减排、燃气等国家重点基础设施建设。城投债券发挥了类似外国市政债券的作用，被业界认为是中国的“准市政债券”。

二是与国家基础设施发展规划、产业政策、城市规划、政府投资计划密切相关，具有政府行为特征。城投债券发行计划主要由地方政府根据基础设施投资项目计划、城市规划制定的，主要用于市政基础设施建设。由于发债企业均为政府直属或控股企业，其投资行为、投资领域和投资回收模式，不是纯粹的企业行为，带有一定的政府行为特征。

三是发行城投债券的公司大都实体化发展，按照《公司法》运作，实行与政府的人员、财务、运营三分开。政府与城投公司采用契约形式固定双方权利义务关系和资产经营边界，与财政和政府其他部门之间设置了“防火墙”，具有独立承担民事法律责任和可持续经营和融资的能力。

四是债券增信措施较多。在债券偿还的制度安排上，除了企业自身收益，政府还对项目给予财政补贴、回购协议、经营收费许可、建立偿债基金等多项增信措施，同时，还采用了土地质押、第三方担保等措施，为城投债券的发行增信，降低了融资成本，有别于一般企业债券。

五是信息披露和透明度相对较好，市场约束力较强。城投公司不同于政府，有独立的资产负债表，易于进行信息披露和信用评级。城投债券是公开发行的债券品种，债券投资者和发行人以及中介机构、监管部门的行为均受到法律法规的制约，发行人公开发布债务要约，并定期披露信息，其拟定的偿债措施、权益登记托管、交易规则等均按市场规范进行，债券可以通过交易市场进行转让，比贷款行为更加透明规范。

总之，城投债券沿着企业债券渠道发行和交易，利用既有市场资源和专业机构，构成了债券市场独特的债券品种，拓展了市政基础设施建设的融资渠道，实现了基础设施建设投融