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宗教自由作为其对外政策的一部分[10]。2001年,小布什政府上台之后,对宗教自由问题的关注程度并没有减弱。布什上台不久即在一次讲话中指出,宗教自由是人类灵魂深处的第一自由。美国必须捍卫这种自由,必须在世界各地倡导这种自由。2007年,布什总统在另外一次讲话中再次强调,信仰自由是美利坚民族特性的核心。这样,我们就会清楚地看到,后冷战时期,在美国政府看来,宗教自由是构成人权的一部分,而且是人权的基石。美国政府为人权外交又赋予了新的含义:人权外交被涂抹上神秘的宗教灵光。

从理论上讲,宗教自由应该属于人权的一部分。但是,就人权理论的内涵而言,宗教自由究竟在其中处于何种地位,这是一个带有很大争议性的问题。由于东西方观念的差异,对这一问题就有两种截然不同的答案。在东方或一些发展中国家看来,人权首先涉及人类的生存与发展权,但在西方世界或一些发达国家看来,人权却首先应该涉及人类的自由、民主等这些抽象的政治权利。即便在美国,对人权内涵的看法也有一个不断变化的过程。卡特政府时期,美国政府特别强调人权,但当时人权的核心主要指言论、出版、集会等自由权利,很少把宗教信仰自由列为人权的主要内容。在这一问题上,宗教界首先提出了不同的意见。针对联合国人权宣言中将宗教自由与其他权利一样,视为人权“大家庭”普通一分子的观点,罗马教皇约翰·保罗二世就认为,宗教自由应该在人权中具有优先性。20世纪90年代,出于对宗教自由问题的高度重视,美国政府在官方文件或政府官员的公开讲话中才多次强调,宗教自由是人权的核心内容,是美国人权外交的主要内容。

三、针对《1998年国际宗教自由法》效果的评价

纵观IRFA出台十年来美国国务院与国际宗教自由委员会发布的历年国际宗教自由国别报告,我们可以看到,美国政府在国际宗教自由问题上确实作出了一些实质性努力,这对国际社会也产生了一定的影响。依据IRFA,美国国际宗教自由委员会与国务院必须于每年的5月1日之前和9月前后分别出台国际宗教自由国别报告;依据IRFA,美国行政当局与国会必须就国际社会中存在的一些严重违反宗教自由的问题与相关国家进行对话,乃至对其制裁。应该说,在IRFA生效之后,美国白宫与国务院在与他国举行双边对话中经常增加了一项涉及宗教问题的内容,加大了在这方面对话的力度。例如,美国政府就希腊穆斯林少数族裔存在的宗教迫害问题与希腊政府对话,就土耳其国内东正教与伊斯兰教的冲突问题与土耳其政府对话,就中亚国家处理基督教徒的方式与中亚各国对话,等等。

就IRFA实施多年来的效果来看,它并没有达到美国政府的初衷。事实上,美国政府也无法按照IRFA最初所设想的那样,达到令其满意的效果。在美国政府看来,把宗教自由问题国际化,凸显其地位,并以国内立法的形式对国际社会进行一定程度的约束,从而推行美国式民主自由理念,这才是其最终目的。美国国际宗教自由巡回大使汉福德(Hanford)在2002年10月就美国国务院公布当年国际宗教自由报告的新闻发布会上指出,宗教自由能够促进民主。就像美国国父一代所认识到的那样,宗教自由是民主的核心。哪里有民主,哪里就有和平[11]。 IRFA在国会参众两院获得一致通过,并非意味着美国国内各阶层对此问题都已达成共识。由于IRFA涉及经济制裁,商业集团首先反对。由于共和党和工商界的特殊关系,共和党部分议员对该法案中的制裁条款也表示不满意。所以,该法案在讨论中争议也较大。虽然商界反对呼声较高,但政界不断有人为之辩解。美国前国会议员托比·罗思(Toby Roth)解释说:“如果运用得当,制裁会起作用。但是,今天,我们似乎忘记了这些教训,即我们的外交政策越来越多地基于严格的经济利益,我们的政府害怕同专制性的政体较量。我们害怕失去工作,至少这是一个流行的争论话题。实际情况是,把专制体制转变成富有生机的自由市场经济会创造更多的就业机会。当今政策维持着一些工作,但是,由于不能同专制体制较量而会失去更多的就业岗位。”[12]

从商界与政界针对IRFA的争议,我们可以看出,商界追求的是短期的经济利益,政界追求的是长远的经济利益。就其实质而言,双方没有什么矛盾。可以说,美国政府把促进宗教自由