社会转型期弱势群体利益诉求的表达滞阻与实现(3)

低。国家信访局局长周占顺在接受媒体采访时表示，“在当前群众信访特别是集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问

[9]题。”这种情况的直接原因就是社会群体利益诉求渠道受

2.代言组织不到位

我国的各种民间组织发展迅速，数量和质量都有很大的提高，但我国社会团体的发育还很不健全，相关法规还不完善，管理上还存在很多问题。根据现行的《社会团体登记管理条例》，每一个社会团体必须挂靠一个行政单位。于是，行政权力便不同程度的渗透到各社团中来，使得这些社团在不同程度上带有了一定的行政色彩，向社团内部成员灌输政府意志，成了行政机构协调社会利益纠纷的“调节器”。在城市，工会作为工人的组织，要维护和代表劳动者的利益，但中国的工会在人事、经费、编制和运行模式方面存在严重的行政化。它在当地政府的领导下工作，并按照“上级工会”的指导自上而下的开展工作，这就必然会影响其对工人利益的代表性，工人的利益表达受到一定程度的阻碍。其他如妇联、共青团等社会团体的情况也亦如此。在农村，村民委员会是农村村民自治性组织，但其行政化倾向使其逐渐异化为政府的职能部门，没有充分代表农民特别是失去土地的农民弱势群体去争取应有的公共政策参与权或话语权，其代表农民利益的初始意向日益削弱。

非政府组织作为独立或相对独立于政府，体现着自立与他利统一的社会自治组织，本质上是一种利益表达、利益实现的工具。[11]我国的非政府组织发展时间较短，而且其在组织方式、管理体制和活动经费等许多方面依赖于政府，带有一定的行政色彩，这就造成其利益表达能力低下，很难成为弱势群体利益表达的一个有效渠道。除去质量不高的缺陷，我国弱势群体有关的非政府组织数量也很少，“在48家利益代表类社团中，有27家是为优势群体服务的，有17家是为中间群体服务的，只有4家是为弱势群体服务的。”

[12]

阻。

1.制度安排不合理

我国目前实行的是全国人民代表大会制度，人民选出能代表自己利益的代表参与国事，表达意愿。但目前的人大表中，真正弱势群体的代表只占其中一小部分，如十届全国人大2978名代表中，工人、农民的代表加在一起只有551名[10]，代言人十分缺乏；在地方各级人大中，也存在同样的情况，即使有分配给农民的席位，大多也为农村干部、农业专家所占，很难真实反映农民群众的呼声，表达他们的利益。政协的情况也是如此。强势群体在人大代表、政协委员中所占比例大，他们的利益表达就会更容易体现在部门或地方立法中，而弱势群体不仅在人大代表中的数量少，而且他们在经济收入、社会地位和资源占有上都处于劣势地位，利益表达无法实现甚至出现利益受损。

在政策制定上，当前中国的政策制定一定程度上沿袭了由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查然后将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的模式，这就不利于了解、倾听下层人民的呼声、意愿，即使群众反映诉求，收效也甚微。在我国现行体制下，人民群众要表达自己的诉求，只能采取自下而上的方式，这种方式存在种种弊端。一方面，自下而上的单向利益表达形式，会使弱势群体的利益诉求成本过高，层层上报会使手续过于繁多，时间过长，而且信息失真的可能性也就越大，不少合理的要求和建议得不到及时有效的反应，问题得不到快速、高效的解决。另一方面，作为基层组织的村民委员会或居委会往往不是由群众自己选出来的，他们或者由上级政府内定，或者在制度外势力（如宗族）的操纵下选举，难以成为基层群众利益的真实代表者。

再者，我国利益表达制度可操作性不强，缺乏程序性的安排。我国目前现有利益表达渠道的制度规范多是一种原则性的规范，而没有对具体细节、责任安排等做出相应的细致规定，制度内容空洞，缺乏刚性，弹性较大。由于对利益表达主体缺乏明确、具体的指导和规范，人民群众往往不知道该如何进行利益表达，利益表达客体也借机含糊其辞、推诿责任，弱势群体的权益根本无法保障。

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3.表达渠道不畅通

信访制度是最具中国特色的利益表达制度，应该说它是弱势群体表达自身利益的最主要渠道之一，但从信访的实际运作来看，其很大程度上处于一种“制度失灵”状态。据统计，2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人（件）次公民来信来访，但通过信访解决问题的比率却极低。[13]究其原因有二：一是信访部门在国家机构设置中并非实权部门，对接受到的信访案件本身没有处理解决的能力，只是按“对口原则”将反映问题批转至各个相关部门处理。这样，一方面，在案件的批转过程中存在失真的问题，另一方面由于有时弱势群体所反映的问题涉及相关部门的自身利益，因此经常出现推诿甚至置之不理的情况，致使问题得不到有效解决。二是目前对官员的考核标准处经济发