不妥。所以，必须按照《村民委员会组织法》的规定，严格按照法定程序制定和修改村规民约，以确保村规民约的权威性和执行力。考虑到目前农民流动性较强，如果召集村民大会确实有难度，而村规民约的制定和修改又比较急迫时，可以参照村委会及各级人民代表大会代表选举的做法，由缺席村民的家人或朋友对其意见代为表述；在村民会议对本村重要事项进行表决时也需要严格贯彻无记名投票的方式，避免出现相关人员对投票过程和结果的操纵。 要进一步明确村民小组的地位，在村民委员会和村规民约的框架下规范村民小组的相关行为。应当明确只有村规民约可以对本村的公共事务和公益事业予以规定，村民会议可以授权某个村民小组规定和处理其经济利益分配等事项，同时将其操作过程、分配形式等纳入村规民约的框架内，遵照村规民约中的统一规定，受到法律、法规、政策的约束，不得假借村民小组的名义实施违反国家法律法规、侵害村民基本权利之行为。

（四）完善村规民约的备案、修改和审查核准机制

要改进村规民约的备案制度，健全村规民约的审查监督机制，避免村规民约出现违背法律规定的内容。《村民委员会组织法》中规定村规民约应当报乡镇人民政府备案，村规民约违反法律和国家政策或者侵犯村民权利的由乡镇政府责令改正。杭州可以将该规定进一步细化，充分利用律师、法学专家的专业优势，建立全市性的村规民约合法性审查体系，提高村民公约的“立法”水平，并在一定时间段内完成全市的村规民约的修改更新工作。从课题组调研得到的情况来看，那些聘请了法律顾问的村所制定的村规民约的合法性、规范性明显要好于没有聘请法律顾问的村，并有效防止了因村规民约内容违法等问题而引发的村民上访、诉讼等内部纠纷。因此，政府可考虑给予一定补贴等方式鼓励有条件的村建立和完善村规民约的内部审查核准机制。同时，政府也可以积极探索其他方式，例如委托第三方机构对村规民约的合法性进行审查等。

（五）依法对村民自治的范围予以合理限定

对村民基本权利的侵害主要是集中在对集体福利享受和利益分配上，而“多数决”则成为侵害行为最常见的形式。为防止这种侵害的发生首先需要对村民自治的范围予以明确，避免形成村民自治的“土围子”。[12]具体而言，第一，对集体利益的分配可以视为村公共事务的内容，属于村民自治的范畴。但其同样是对全体村民共同财产的一种分配，应当遵循民法关于财产权处置的基本 原则，不能牺牲部分财产共同所有人的利益。第二，对村民或者集体经济合作社“社员”资格的确认同样也不适合采用“多数决原则”。虽然从法理上考虑，社会或经济共同体应当可以通过多数成员同意的方式来赋予或者剥夺某一成员资格，但是在我国严厉的户籍管理制度之下，这种与生产资料和经济红利相联系的村民或社员资格甚至可以与生存权相对应。另外，对少数村民基本利益的侵害，要积极探索公民权利的司法救济途径，特别是要积极探索易于为农村传统观念接受的司法救济新途径。

（六）培育村民的民主精神、公民理念和法治意识

村民自治作为中国在政治民主化进程中探索出来的具有独创性的直接民主的实践形式，其实现过程需要以“村民—公民”的转变为依托，需要以村民特别是村干部具有权利意识、规则意识、责任意识以及契约精神为前提。而现实情况是，与改革开放初期相比，村民的权利意识有很大的进步，在一些经济基础较好的村庄，村民的参与、民主意识也得到了很好的提升和锻炼。但村民的责任意识、规则意识以及契约精神仍普遍缺乏。而作为村规民约具体推动力量的村干部在村规民约的实际执行中也仍然习惯于人情化、弹性化，权威、妥协以及舆论压力仍是推动各项工作施行的主要方式。因此，必须加强法制宣传，加强对村干部的法律知识和法治观念的培育，在2～3年内逐步在全市农村配备法律顾问，做到一村一法律顾问、村村都有法律明白人，通过政府购买、公益服务、村民聘请等形式完善农村的法律服务体系，培育村民的民主、法治和公民意识，并通过村民自治的实践来使村民受到民主政治、治理精神的训练。