章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第38条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。”但对于村规民约应该在哪些范围、什么情形下发挥效力没有详细规定，也没有为村规民约的合法性建立具体的审查机制。正是因为这种对村规民约的角色和功能的认识模糊，导致在实践中埋下了村规民约与法律、政策和乡村治理中实际权力之间的潜在冲突；也在横向上使得一定区域内村规民约形式、内容差异过大，“各说各的话”。伴随着杭州市城市化进程和新农村建设的推进，以及城乡统筹、城乡一体的政策目标追求，更加清晰地明确村规民约的性质、内容、效力和空间成为现实需求。

（二）村规民约的制定没有充分体现村民集体意志

《村民委员会组织法》规定制定和修改村规民约的主体是村民会议，而实际调查发现，村规民约的制定并非一个独立的过程，村规民约的内容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自觉反映。常见的制定村规民约的基本程序为：乡镇民政部门向各村提供统一的“村规民约范本”，由各村在范本的基础上进行适当的修改，然后经村民会议通过后施行。这种由上级部门主持的章程制定过程，基层政府的有关部门具有绝对的影响力。村民与干部之间存在的信息不对称，使基层政府和村级组织极容易操纵和控制这种“合约”过程。[4]而通过我们与各村村支书、主任的座谈中也了解到，各村的村规民约“从来没有通不过的”。不少村子在制定村规民约以及决定村重大事项时采用各家各户签字同意的方式。后签字的村民往往能够看到之前村民的意见情况，从而影响其决策；而村干部则可以利用这种心态来促使或反对某一全村决议的形成。[5]这种方式下产生的村规民约，村民更多的是作为被约束的对象而非制定主体的角色出现，自然缺乏对村规民约主动遵守的意愿。

另一个突出问题是村民会议这个法定的村规民约制定机构在现实中容易被村民代表会议或基层农村党组织所取代。村党委在包括制定村规民约在内的一切村级事务的处置上占据主导地位。有些村规民约如余杭区仁和镇某村的村规民约中甚至明确规定“上述已经村民代表和全体党员通过实行，请全体村民自觉遵守”的条款。

（三）村规民约的形式和内容缺乏规范性

地域、经济社会发展水平以及民俗传统等方面的差异，使得农村的情况千差万别，其村规民约也会有所不同。但是，如果村规民约的功能基本相似，则形式和内容上的大体趋同具有必然性。调研发现，在形式上，既有综合性村规民约，也有大量的单约性村规民约。村委会在决定与经济利益分配的重大事项时往往倾向于绕过村规民约，以“一事一议”或交由村民小组自行处理等形式解决，这就容易导致对村民合法权益的侵害，容易发生“为我所用”、“避重就轻”、“灵活有余、规范不足”等现象。

调研发现，对于经济利益分配这一当前最需要村规民约予以规定的事项，相当数量的综合性村规民约中反而没有规定。各村通行做法是村集体经济的红利每年年底统一分配，而涉及到拆迁补偿等的，则多采取“一事一议”的方式。这种方式虽然在一定程度上能够针对具体情况进行操作和处理，但也使分配方案具有过多的人为操作空间，有失公平公正。

调研中了解到，村往往将户口迁人、集体经济分红等棘手的问题下放到村民小组来进行。

[6]而事实上在很多村民小组具有单独经济权利的村里，相关政策也只能通过村民小组才能够实现。但由于上级政府的监督检查很少能够深入，村民小组事实上成为村规民约监督的一