案。而事实上很多村都在不定期制定新的规范性制度，这些制度并没有冠以“村规民约”的名称，实质上却属于村规民约的范畴。第二，各村对村规民约形式、合法性的自发审查进展程度不一。调研中了解到，许多经济基础较好的村都聘请有专门的法律顾问，负责处理村集体的相关法律事务，其中就包括了对村规民约的合法性进行审查。而从实践效果来看，这种自发的合法性审查确实收到了一定的效果。但是法律顾问的审查本身只能是一种建议，并不具有强制效力。同时也只有小部分经济基础较好的村集体才能够实现，因而并不能真正取代政府层面的村规民约审查机制。

三、新形势下村规民约的完善和发展

（一）充分重视村规民约的意义和价值

理论上，我们认为村规民约是村民共同利益的表达，是一种社会契约，熔法律、道德、礼仪等要素于一炉，既反映传统，又体现了现行法律、法规的精神；既能与宏观的国家政策相适应，又体现了村落的特点，是一种传统与现实、宏观与微观、普遍与特殊巧妙结合的社会控制规范，其社会控制力具有不可替代性。

杭州作为经济较为发达地区，新农村建设和基层依法治理也完全可以走在前列。而实现村民自治，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求建设社会主义新农村，离不开规范、合法的村规民约。制定和执行村规民约，是村民参与民主决策、民主管理和民主监督，进行自我教育、自我约束、实现村民自治的重要渠道。重视和发挥好村规民约的积极作用，既是引导村民有序参与自治的有效途径，也是促进农村和谐稳定的重要保障。在伴随杭州市快速推进的城乡一体、城市化进程中，在当前农村急需加强利益整合的现实中，村规民约作为一种符合现代社会对整合机制需求的契约性规范，是农村社会关系的稳定器、调节器，理应发挥自身特有的整合功能。

（二）依法明确村规民约的地位、效力和作用范围

《村民委员会组织法》第27条仅规定“村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”，太过简单。理想的状态是国家在适当的时候，以适当的形式明确村规民约的法律地位，在法律层面规范村规民约，借助国家的强制力保障农村优良的传统文化习俗，促进农村精神文明、政治文明、社会文明更好地发展，为社会主义新农村建设奠定良好的意识形态基础。就杭州经济社会发展的现实而言，在全国性相关法规没有出台前，率先出台相关的地方条例来规范村规民约，值得尝试。可以组织司法、民政、农办以及高校等部门力量，进行地方立法调研论证。

就村规民约的作用范围和空间来说，我们认为，由于农村事务的广泛性、民族性、地域性、时段性等特点的影响，国家法律、法规难以针对每种情况进行具体规定，只能是对其相关内容与环节进行规定，细节部分需要村规民约予以补充。村规民约调整的领域多为现行法律法规政策触角难以触及的细部行为，多数情况下可以看作是对各项国家政策结合本村具体情况而制定的实施细则。因此，在制定国家法律、法规、政策时应当注意给村规民约预留其发挥作用的空间。另外，司法实践应当合理尊重村规民约作为“习惯法”的地位和效力。在法定的自由裁量的空间里，如果存在村规民约，而村规民约的规定并不与现行法律法规相冲突的情况下，可以将之作为裁量的依据。同时，如果村民之间纠纷的性质、类别属于村规民约规定的范围，在法律没有相应规定或规定较为原则时，应当鼓励村民小组、村委会在不违反法律的基本原则和精神的前提下，尽量依照村规民约等民间法解决纠纷。

（三）严格村规民约的制定和实施程序

《村民委员会组织法》规定村民会议是制定和修改村规民约的唯一主体。但在现实操作中，因为召集村民会议具有难度，很多村倾向于以村民代表大会或者村党支部会议的形式来取代村民会议，制定和修改村规民约。直接以村民代表大会的形式取代村民会议的做法是不合适也不合法的。部分村庄采取的由村民代表或者党员征求其他村民书面意见的方式也存在