即传统意义上的村，依然是村规民约的主要适用主体。另一方面，已经撤村建居的“居”，也多数沿袭了原村规民约的主体内容，并继续发挥“村规民约”的作用和影响。调查中发现，不少撤村建居社区的照明、绿化、公共卫生等仍然没有纳入到城市统一管理之中；而村集体原有的集体资产所有权和经营管理权由居委会接收以后，原村集体成员仍然享有分红、养老保险等福利待遇。在这些方面，撤村建居的社区与传统城市社区存在很大的不同，撤村建居后的居委会自治公约仍然保留着传统村规民约行为规范、利益分配等各项功能。[2]

（二）在作用领域上，主要集中于集体财产分配、社会福利分配等法律法规和政策的空白地带

随着公共治理的不断完善，村规民约的许多社会功能逐渐被分解卢村规民约的作用领域开始从综合性领域收缩到国家法律、法规、相关政策缺少明确规定或不便于规定的事项。就目前而言，村规民约作用领域相对集中在以下几个方面：一是集体资产分配领域。随着集体经济发展与村民权利意识与法律意识的增强，如何对集体经济利益进行合理分配成为村民关注的焦点，而如何确定成员身份、如何进行合理分配、“居嫁农”、“农嫁居”等问题又成为焦点中的焦点。“以前，村规民约主要是对村民行为进行约束，对违规行为进行处罚，例如对偷水偷电行为的处罚，而现在村规民约主要针对的是经济利益分配问题。”对此，不少农村出台了有关集体经济利益分配的相关规定或细则，成为村规民约内容转换的重要特点。二是社会福利分配领域。如社会养老福利问题、医疗福利分配问题等，主要涉及社会福利分配的对象、分配原则、分配方式、分配管理等方面，分散于各村规民约之中。三是计划生育领域。在微观层面上，计划生育的执行还主要依靠乡村或乡村干部，国家权力并不能完全加以支配。因此，部分村根据计划生育要求，分别制定了相应的单约性村规民约。

（三）在价值取向上，由强调义务为主向出现一些权利本位的萌芽过渡

现时期的村规民约除承袭了原来村规民约规定的社会公共义务外，还增加了对村民的授权性规范，赋予村民在村民自治中的自治权，显示出村规民约从义务本位向权利本位过渡的萌芽。例如，《千岛湖镇进贤村村规民约》第2章第11条中规定：“村民对村民委员会和村民委员会组成人员，有提出批评和建议的权利，对于村民委员会和村民委员会组成人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。由于村民委员会和村民委员会组成人员侵犯村民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

（四）在约束手段上，由处罚主导方式转向以教育告诫为主、处罚方式为辅

杭州市的村规民约大都将民主式协商、“一事一议”制度作为村规民约实际执行的重要依据，改变了原有家长式的执行模式。调研样本多数体现了这一务实精神。例如《西兴街道星民村村规民约》第22条规定：“凡违反本村村规民约要进行处理的，必须在调查核实后，经村民委员会（或村民代表大会）集体讨论、决定，不得擅自处理。”

与此相对应的是，约束手段也由原有的以处罚为主导的刚性手段向以教育、告诫为主，以处罚为辅的柔性手段转变。村民如果违反村规民约，由村委会按照有关制度进行批评教育，直至作出处罚。处罚方式主要以经济制裁为主，如罚款。在一些集体经济比较发达的社区，更以取消分红或各种福利等作为维护村规民约的重要手段。

二、当前村规民约中存在的主要问题

（一）村规民约在乡村自治中的角色和功能不清

现行国家法律法规没有对村规民约的性质、效力和地位从正面予以明确规定。在我国的农村建设和基层民主自治进程中，对村规民约究竟扮演什么样的角色、发挥怎样的功能缺乏一个统一的、公认的界定。涉及村规民约的法律仅有《村民委员会组织法》，其第10条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治