个盲区。而那些具有独立经济权利的村民小组，管理起来更为困难，常常出现同一个村中有多种不同的经济分配方案。[7]

（四）村规民约的部分内容存在滞后性

自1998年开始大力推行“撤村建居”以来，杭州市村庄形态已经发生了深刻变革，但是村规民约却没有随之及时反映这种变革。调研发现，约有1/4的村规民约仍停留在村级组织及乡镇政府管制村民的依据层面，原有的义务条款众多。事实上随着城市化进程，许多村都已经被并入了市区，原有的生产方式甚至组织形式都不存在，村规民约中一些诸如禁止砍伐毁坏树木、禁止损害耕地、禁止摆摊设点等类似条款只是一种习惯性的保留。一些规范则因为社会经济条件的变化而丧失了当初制定的意义。例如很多村规民约中都规定了“不许偷电、偷水，按时缴纳水电费”，这一规定起因于上世纪末之前农村居民各户的水电费是由村里负责统一收缴的，而现在农村水电费已经由村民自行缴纳，类似规定已经不再具有其当初制定的意义。还有许多村规民约规定村集体实行义务用工制度，“18~60周岁的男性，18～55周岁的女性”都需要根据村的安排进行义务出工，而事实上义务用工在这些村已经消失多年了。

（五）村规民约的权威性不高

基层社会正沿着民主与法制的社会发展方向，出现民间的礼法秩序与国家的法治秩序协同的趋势。随着全市农村20多年普法宣传教育的深入开展，村民法律知识的丰富以及现代社会信息获取渠道的日益多元化，村民尤其是城郊村民越来越多地融入到现代城市文明之中，倾向于主动按照国家法律、法规、政策的要求来规范自己的行为。同时对村规民约的文本质量、规范内容等都提出了更高的要求。一方面，村民现在对一般性的公共秩序性规范和道德规范都会主动遵守，而对于违反了村规民约的行为一般也都由行政机关按照相关法律法规进行处罚，村规民约中的许多规定地位相当尴尬。

（六）“多数人同意”原则被滥用致使少数村民利益容易被侵害

在村规民约的制定和实施中，“村民多数决”成为这种朴素民主观念下的一项基本原则和制度。但这一原则被普遍应用于户口迁人、经济利益分配等村庄治理的各个方面，在涉及到自身利益情况下，多数人暴政的危险被叠加放大。[8]

对村民财产权的侵害主要有两个方面。第一是村规民约中对村民违反村规民约予以惩罚性的规定。[9]第二则是对居民户口人员和出嫁女等人员在村福利待遇享受、村集体经济分红等方面的歧视性规定。一些村规民约也认识到此类内容对于村民基本权利的侵害，并为此作了专门规定试图予以规避，[10]而非解决这一问题。“多数人同意’，原则的滥用也使得村规民约实施的随意性大为增加，宗派、家族势力等人治因素凸显。[11]

调研中还发现，大多数村干部对可能损害村民基本权利的后果并不重视，多数村干部仍然认为只要有一个比较合适的结果，大多数村民都会接受。一个村支书告诉我们，“每年利益分配时都讨论特别激烈，但最后无论什么样的方案出台，把钱分掉后大家也就没有意见了”。至于相关利益受到损害的村民，一般也很难通过上访、诉讼等途径得到满意的答复。其中既有经济成本原因，也有难以在熟人社会中撕破脸皮的社会成本原因，权利受损的村民更倾向于在双方仍保持“友善”关系的情况下接受村集体提供的一些补偿性措施。

（七）村规民约缺少合法性审查的有效机制

随着杭州市农村社会经济的发展，尤其是农村城市化进程，村开始掌握大量的可支配资金，村所承担的经济分配功能凸显。在一些村里，村里的资金分红已经成为村民的主要经济收入。涉及到此类的村庄规范性文件、约定、协议大量出现。在这种情况下，村规民约作为村民自治的集中体现，其触及“合法性红线”的几率大为增加。但是传统的村规民约监督审查机制弊端日益显现：第一，对于村规民约的备案审查，乡镇政府执行得并不严格。调研发现，不少乡镇政府只是要求各村在村委换届时应当对村规民约内容进行审核并报乡镇政府备