财政探索与研究

够完善、地方政府信用较低。二是镇基础设施建设难以取得银行贷款。由于城镇建设资金周转慢，收益低，很难得到银行的青睐。三是乡镇企业发展落后难以融得民间资本。从课题组调研的情况看，很多乡镇乡镇企业发展落后，加上政府引导不足，未来收益不确定，存在资金外流，民间资本投入不足的情况。四是土地融资在一些地区效果不明显。课题组的走访调查的结果看，即使是在重点示范镇，不同地区的土地价格差异很大，有的相差１０倍或更多。这就导致那些土地价格较低的地区利用土地融资的效果将不会很明显，而这些地区恰恰又是最需要资金的地区。五是基础设施落后导致引资困难。基础设施落后阻碍了外部资金的流入，资金的缺乏又导致了基础建设资金不足，形成恶性循环。六是上级行政部门的行政支持力度不够。行政手续过于繁琐影响了镇政府工作效率。土地出让金如果不能专款专用，对当地融资建设有很大的负面影响。上级政府缺乏利用当地大企业资源进行融资的积极性。七是资源型城镇建设缺乏环境治理资金。由于资源的开发基本上都是由国家控制，而开发资源的企业对环境治理投入不足，靠地方承担环境治理的费用，造成当地政府额外支出。因此，应该向当地政府适当返还一部分资源开发相关的税费资金，用于环境治理设施的建设。

四、城镇化建设投融资的国内外经验借鉴（一）国外经验

１、美国的经验。一是各级政府发挥不同作用。不同级别的政府分别负责不同的基础设施建设项目。二是利用市政债券筹集小城镇基础设施建设资金。美国的市政债券是以政府的信用作为担保，由州和地方政府以及它们的代理机构和授权机构发行债券。三是吸引民间资本投资基础设施。美国政府采取一定措施降低基础设施的投资风险，使民间资本可以大胆向基础设施投资。

２、日本的经验。一是成立开发银行，向小城镇基础设施提供长期低息贷款以及财政和政策性金融担保。二是通过颁布法律法规引导民间资本投资。１９８６年日本制定了《关于活用民间事业者的能力来促进特定设施建设的临时措施法》，规定凡被列入该法律的特定基础设施范围的民间工程可分别享受国家和地方税收上的优惠。

３、韩国的经验。从２０世纪７０年代开始，韩国政府行政自治部专门为小城镇发展制定和实施了一系列政策措施。一是设立国民投资基金。１９７３年，韩国设立国民投资基金，要求各金融机构购买，利率限制为８％（市场利率为１２％），这是低成本、有效地把民间资本用于小城镇基础设施建设的一种形式。二是制定吸引民间资本进入小城镇

基础设施建设领域的法律、法规。法规定：凡符合条件的民间企业，经过政府主管部门审查批准，即可从事国家与地方的基础设施投资项目。三是财政向银行贴息。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行转贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按低利利率贷给基础设施企业，由财政向银行贴息。

（二）国内几种典型模式的经验

１、苏南模式。苏南模式的主要特征是农民依靠自己的力量发展乡镇企业，通过乡镇企业的发展带动地方经济，实现城镇化。其经验在于苏南各地政府在政府统一规划的基础上，依靠经济手段进行调控，注意解决城镇商业、教育、医疗、购物等基本的服务设施，使乡镇工业向工业园区集中，人口向小城镇集中，服务业向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。

２、温州模式。温州模式的特点是小城镇成为农村商品经济发展的重要依托，建设小城镇过程中，温州走的是市场化路子，建设资金大部分来自民间。在温州城镇化的过程中，温州小城镇基础设施建设投入的资金达到１００多亿元，其中７０％以上来源于农民集资，２０％来源于集体积累，国家投入不到１０％。民间集资的形式多种多样：（１）个人投资。主要是自理口粮入住农民和原集镇居民用于建造房屋、创办企业的投资；（２）合股投资。主要用于投资建设较大的生产经营设施；（３）无偿集资。主要用于建设没有直接经营收入的公共设施；（４）有偿集资。主要用于兴建一些经营设施，如市场等。

３、成都模式。成都市模式的特点是，在优先发展小城镇基础设施建设中选择了政府与市场结合的多元化融资模式。一是成都市和各区（市）县政府的支持。为推进小城镇基础设施建设，各区（市）县纷纷加大财政支持力度；三是小城镇政府筹资。成都市小城镇基础设施建设资金除了成都市和各区县的支持外，小城镇政府也不同程度地注入。小城镇政府用于基础设施建设的资金主要来源于土地经营收益，主要包括以下几个方面：（１）土地整理。土地整理主要是依据土地利用规划，通过对土地利用状况的调整改造和综合治理，实现土地资源的合理配置，提高土地利用率，实现耕地总量动态平衡；（２）发展飞地工业。所谓“飞地工业发展模式”是指将行政区划上隶属于甲地的某块土地划为乙地的“飞地”，把乙地新引进的项目放入飞地，实现两地互利共赢的工业经济发展模式；（３）项目融资。主要有ＢＯＴ、ＢＴ等形式；（４）土地入股。允许农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营

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西部财会