管理。

第四，改革征地制度，探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民

土地财产权利的公正补偿机制。随着市场经济的发展，我国从传统计划经济延续下的

农村集体土地国家统一征收制度存在的缺陷日益显现。推进新农村建设，就必须改革

这种不合理的征地制度。当然，由于征地制度改革涉及耕地保护、城镇建设、工业发

展、公益事业、农民权益、政府利益等诸多方面，因此只能渐进推进。近期，应重点

修改完善征地补偿的有关法律法规条款和征地补偿费的确定办法，切实提高征地补偿

标准。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，需要

进一步深化土地市场化改革，缩小征地范围，将土地征收严格限定在公共目的，并在

发展农用地内部流转市场和集体建设用地流转市场的同时，适度开放建设用地规划许

可的经营性农地转用市场，形成的土地市场价格体系为公共目的的土地征收补偿提供

客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的、区分公共目的和私人目的、公益性

用地和私人性用地的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。

第五，改革集体建设用地使用制度，建立以城带乡的城乡建设用地统一市场。我

国以国家和集体二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民的身份相挂钩，依赖城乡

分割管理的路径形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场

，包括乡镇企业用地和农民宅基地等在内的农村集体建设用地的市场化流转长期受到

限制，直接阻滞了生产要素在城乡之间的双向流动和城乡经济社会的一体化发展。在

新农村建设中，只有加快改革集体建设用地使用制度，开通城乡建设用地市场，才能

吸引城镇企业和居民投资农村、实现以城带乡式发展。今后，从统筹城乡土地政策、

建立城乡建设用地统一市场的要求出发，在制定和颁布《物权法》，明确界定建设用

地使用权用益物权的基础上，应进一步细分集体建设用地土地使用权。对于经营性集

体建设用地，在法律上可比照国有出让土地使用权创设集体出让土地使用权，并允许

其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押；对于农村公益性用

地和农民无偿取得的宅基地，可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权，在交易

许可管制下对其进行市场准入管理。

第六，调整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持农业农村发展的

土地收益分配体系。在我国现行土地价、税、费体系下，政府土地收益在农地转用和

土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少，以土地出让价款和费的形式取得