试论行政诉讼的受案范围(3)

行政诉讼法受案范围

行政诉讼法(草案)〉的说明》中所言,当初将行政诉讼受案范围设定较小,主要是由于当时的条件有限,行政审判机构没有普遍建立,行政立法不完善,人们的思想观念不能接受

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身并不具有不可诉的必然性。

我国于1990年制定的《行政复议条例》曾将抽象行政行为排除于行政复议的受案范围之外,但是,1999年制定的《行政复议法》将除行政立法以外的抽象行政行为纳入复议范围。事实上,抽象行政行为与具体行政行为并无本质区别,二者具有很多共性。例如:二者都是行政主体依职权作出的行政行为;一旦作出均具有执行力、确定力和拘束力;二者均会在行政相对人和行政主体之间形成行政法律关系等。因此,,,对人民法,给行政案件的。当某一公民对行政机关某一,行政机关可以将具体行为上升为抽象行为,从而使得这些行政相对人丧失了起诉的资格。与此同时,当某一抽象行为严重违法时,司法机关即使明知,也只有在其权利受到实际的损害后才能实施救济,造成了不必要的资源浪费,显然也不利于减少行政违法行为。

笔者并不主张将全部抽象行政行为纳入受案范围,因为行政法规和行政规章属于立法行为范畴,应当由《立法法》来调整,《立法法》明确规定了对行政立法的监督方式。因此,需要纳入受案范围的仅是除行政立法行为以外的抽象行政行为,或曰其他规范性文件。对抽象行政行为进行司法审查的启动方式完全可以模仿《行政复议法》的规定,即相对人不得单独地针对抽象行政行为起诉,而是在对具体行政行为起诉时,请求法院一并审查该具体行政行为所依据的抽象行政行为。

(二)内部行政行为的可诉性

。但是,经过十

几年的风雨跋涉,行政诉讼已见彩虹,全国各级法院普遍设立了行政审判庭,我国行政法体系基本完善,行政机关普遍树立了依法行政的意识,“民告官”的观念深入人心。而且,当初立法时的一些预计并未成为现实,“行政诉讼的爆炸”没有出现,相反,法院行政审判机构面临的是“吃不饱”,近年来,全国法院每年受理的行政案件在11万件上下,仅是民事案件的2%,因此,扩大行政诉讼受案范围不仅必要,而且充分可行笔者认为,来考虑,分析,法理上的一个基本原则就是有侵权必有救济,行政诉讼也是如此,只要一个行政行为有可能给相对人造成损害,就应当将它纳入受案范围。从这个角度讲,把抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为排除在可诉行为范围之外是没有道理的。

(一)抽象行政行为的可诉性

抽象行政行为是指行政机关针对不特定的相对人作出的行为。纵观当今法治国家,都将它纳入司法审查的受案范围。美国《联邦行政程序法》第702条规定:凡是因行政机关的行政行为而使公民

或组织的法定权利受到不利影响或损害,不论其为抽象行政行为还是具体行政行为,均可以纳入行政诉讼的受案范围

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。英国行政诉讼的受案范围主

要由判例法确定,凡是被认为违背“越权原则”的行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)均属于行政诉讼的受案范围。法国法律没有规定一个划分行政审判的权限和司法审查权限的普遍性标准,而是主要通过行政法院和权限争议法庭的判例加以确定,除判例所排除的情况外,行政机关的一切决定,不论是采用口头或书面、明示或默示的、抽象或具体的,均可提起诉讼。德国的行政诉讼范围较广,包括认为行政行为违法,或者向行政机关主张权利的,均可向法院起诉,超越、滥用自由裁量权也在受案范围之列

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我国受二战前德、日的“特别权力关系理论”的影响,认为行政机关对其内部行政人员的奖惩任免等行为是一种特别权力行为,行政机关有必要对其所属工作人员的宪法权利进行限制。当时的观念是,法律是调整国家与公民之间关系、保护公民权利和自由的,至于国家内部关系,是不受法律调整的。到了20世纪,这种学说受到很多批评,1972年联邦宪法法院作出一个著名的判例,囚犯诉监狱条,从这个判决生效起,“特别权力关系”开始走向消亡。现在,德国法院对行政机关产生、变更、消灭以及影响特别权力的行为,以及行政处分,均

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。可见抽象行政行为本