64外交评论 2009年第2期

表 2 中西不同语境下的外交形式之外延比较语境行为主体对外对内

现代西方公共事务

新中国 政府公共外交

人民外交公众外交

现代西方公民外交

新中国 社会(机构或个人)民间外交无

1.政府作为外交主体的外交形式

从上文有关公共外交的定义看,公共外交的行为主体是政府,行为客体是外国公众。我国较早研究公共外交的赵可金也明确指出,公共外交主体必须是一国中央政府或者经由中央政府授权或委托的地方政府和非政府组织、个人。 即就行为主体而言,公共外交必须是由政府直接或间接组织实施的。

就行为客体而言,公共外交必须是 外国 公众而不能是 本国 公众,这是我们必须特别予以注意的。不注意区分外交客体的本外国之分正是导致把我国开展的 公众外交 混淆为公共外交的根源。美国国务院也曾试图将赢得美国国内公民对美国外交政策的支持纳入公共外交,但最终因为各方反对而作罢。 因为本质上,外交行为的对外性质与对内性质是不同的。在美国,针对外国公众的公共外交由国务院负责,而针对国内公民的外交解释属于公共行政范畴,因而一般被称为 公共事务 (PublicAffairs)。外交工作中的 公共事务 主要强调向本国公众、媒体或者其他机构提供关于政府目标、政策和活动的信息, 其最大任务是让国内民众获悉政府政策和目的,主要着眼于国内事务。进入新世纪,我国将这一事务称为 公众外交 。

由于外交观念受 外事无小事 传统的束缚,自建国以来,中国重大的外交决策往往都只限于最高领导人或者少数参与者,普通民众觉得外交神秘而高不可攀。随着改革开放深入带来的外交观念的变化,中国外交进入新世纪终于逐步走下神坛,开始面向国内公众。2004年3月19日,外交部在新闻司设立一个新机构 公众外交处 ,其职责是负责对国内民众解释本国的外交政策。显然,中国 公众外交 的对象是本国公民,而不是外国公众。这一点,与现代西方尤其是美国的 公共外交 的对象是完全不同的。在中国外交体制中,针对外国公众的公共外交由国务院新闻办负责,而针对本国公民的公众外交由外交部新闻司负责;而在美国,针对外国公众的公共外交由国务院负责,而针对国内公民的外交解释属于公共行政范畴,与国务院无关。

赵可金: 公共外交的理论与实践 ,上海:上海辞书出版社,2007年,第16页。

1983年,美国国务院设立了一个 拉美及加勒比海地区公共外交处 ,该机构的目标是不仅要影响外国的公众舆论,而且要影响国内舆论,特别是针对那些对美国对外政策的制定有影响力的国会议员和其他人。1985年在斯坦福大学举行的公共外交学术讨论会上,出席者多次提到这一问题,并对此提出了尖锐批评。这一机构与相应努力最终也被撤销。

DefinitionofPublicDiplomacy .