行政管理专业自考中国行政史笔记

中国行政史
引言：
　　中国古代行政管理的特色：1、这一时期是我国历史上国家制度神权政治色彩最重的时期；2、等级君主制国家结构是这一时期行政体制的又一特色；3、以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建“家天下”王朝；4、原始民主遗风的残留；
　　“家天下”模式的特色：1、是父家长制为君主专制提供了原型，在君主专制体制下，君主拥有至高无尚的权力，君位终身并世袭，而父系大家长在大家庭内的角色已大体具备以上的特点，即已产生了君主专制的萌芽；2、是以父系大家庭为模式组建政府，这和秦汉以后各王朝不同，家室与政府没有严格区分开来，在设官分职上也体现出随意性，各部门之间缺乏明确的分工，职、权、责十分不明，表现政府的双重职能，宗法管理与行政管理相互补充，使商周奴隶制很像一个一个大家族的扩大，这种家族式的管理方式，作为一种历史的残留存在于秦汉三公九卿之中；3、是以“家天下”观念进行统治，宗法制度是在父家长制基础上不断发展起来的，是我国奴隶制国家的基本政治制度，在宗法制度下，天子、诸侯、卿大夫既是一种君臣关系，又是兄弟叔伯或甥舅关系，各级贵族处于不同的等级阶梯上，享有不同的特权，并以原则制礼作乐，规范天下。
　　原始民主遗风的残留的原因：1、是部落时代民主议事的遗风仍在商周的会议制度中有所反映；2、夏、商、周三代都十分重视民情与舆论，设采风之官，实行纳谏制度，这些也当是原始民主的残留。
　　中国封建中央集权的管理体制的特点：1、中国的封建集权体制时间长，一种体制持续2000余年；2、权力集中的程度有所差别；3、思想控制方法的不同；4、中国封建社会　自其一开始就有一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度，这一套制度是中国封建社会国家管理体制上的一大特色，为世界古代所绝无仅有的。
　　封建社会的行政管理与奴隶社会的行政管理的区别：1、形成了一套大统一王朝的中央集权体制；2、神权政治色彩的淡化；3、法制的日趋完备；
　　中国中央集权专制体制主要矛盾：1、皇权与相权的矛盾；2、中央集权与地方割据的矛盾。
　　中国封建社会在历史演化
的过程中预防社会动荡的稳定因素：1、中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭遇破坏后得以再生的组织保证；2、监察机关的人事制度有利于封建国家肌体的健全；3、在中国中央集权管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制。
　　中国中央集权管理体制中存在着调节君主专制弊端

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的机制：1、是在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度；2、为防止皇权的滥用，中国封建还有一些其他的办法：1）通过教育提高君主的素质，儒家治国思想倡导君主“修身以道”，从汉代起就有儒家给皇帝和太子授经典的制度；2）通过神权来抑制君权，大臣可以利用灾变向失道的国家提出意见；3）大臣可以利用皇帝生前的“尊号”，死后加“谥号”或“庙号”的尊褒贬来对皇帝造成心理压力，促使其刷新政治；4）开国皇帝所制定的一些制度对后世的君主有较大的防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。
　　第一章　夏商周
　　母系氏族公社典型地体现了原始社会的组织原则，与后来的国家政治共同体对社会的管理有所不同的表现：1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位；2、这时的社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，而不是像后来的国家那样按地域划分其国民，也不同于后来的经济、文化组织、以行业来组织其成员；3、它实行原始民主族管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年人男女讨论决定。
　　军事民主时期的管理体制：1、军事首长：军事首长仅统率军队和担任主祭，不单独享有民事方面公共事务的独断权，且其职务不能世袭；2、部落酋长：部落酋长议事会是部落联盟的常设权力机关，凡重大事务均由议事会集体决断，军事首长仅是议事会的成员之一，不享有民事方面的最后决断；3、人民大会：是最高的权力机关，只是由于部落联盟时代社会组织远较母系氏族公社大，故人民大会的举行次数亦大大减少。
　　四岳议事会：是君主的辅助及咨询顾问。
　　王子王位继承制：盘庚迁殷后，变“兄终弟及”制为王子继承制，即由家族占有王位缩小到直系占有王位。
　　嫡长子继承制：西周，就是在诸嫡子之中，确定长子的优先继承地位。
　　西周的中央官僚机构：1、周天子的地位最高，权力最大。六种权力（主祭权、册封权、统帅军队、官吏任免权、授予爵禄权和巡狩权）；2、辅弼大臣，即三公（太师、太傅、太保）；3、三公以下的官是三司（司徒（管籍田和农业生产）、司马（军事）
、司空（工程营造））；4、文教官员：大吏、大祝、大卜；5、宰（宫廷事务）。
　　内外服制：是一种二元统治体制，即将统治分为内服和外服两大部分，采取不同的统治方式和组织形式。“内服”指君王直接统治的区域，即王畿所在地，由君王直接派官员组织被征服者从事生产。“外服”是指侯国统治的区域，由各

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地诸侯管理，但外服诸侯与君主是一种君臣关系。内外服制最早实行于商朝。
　　分封制：是中国奴隶社会中一种为协调统治阶级利益以便对付种族奴隶而建立的制度，即一种天子向诸侯，诸侯向世卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度。西周时期分封制度达到成熟和完善，它与宗法制度、礼乐制度相互支持、相互巩固，以达到保证国家统治的稳固长久。周天子除留下王畿的一部分地区由刑王室直接管理外，将其他部分分封给王族成员、功臣姻亲和传统贵族，这些人也依此做法再分给卿大夫。经过不同层次的分封，西周王朝形成了等级结构的国家群。分封诸侯的目的是拱卫中央王朝，天子与诸侯之间存在着一定的权利义务关系。
　　乡遂管理体制：是西周在地方基层行政区划上实行的一种管理体制。乡是国人居住之地，遂为野人居住之所。在国都内及其近邻划分若干乡，并设相应的管理者。在边远的农村地区实行遂制，也设相应管理者。通过乡遂制度，形成层层控制的网络系统，成为后世基层行政组织的蓝本。
　　西周的行政决策与联络：1、纵向的行政决策与联络：是指中央朝廷、诸侯和卿大夫小朝廷的层层行政决策，其共同特点是实行君主专制，即最后决策权由君主独掌。联络方式：巡狩、朝觐。2、横向的行政决策与联络：诸侯之间、卿大夫之间的联系与决策，按照“朝会”、“聘问”等礼仪形式进行。朝会是诸侯间直接拜访，细分为“朝”、“会”两种形式。朝指诸侯国君彼此到对方宫廷去拜会，会则是诸侯之间彼此在国都之外的郊野拜会。朝会乃是一种直接勾通的方式，另有“聘问”这一间接勾通的方式，即诸侯派使者互相访问。
　　西周的行政文书：分为《诰》、《誓》、《命》、《简书》。《诰》分为两种形式：一是上级对下级发布的命令或布告，二是君臣之间互相勉励之词的记录，作为后世君主行为的规范。《誓》多为战时的动员令；《命》绝大多数为册命之书；《简书》是日常通行文书。
　　西周的行政监督：一是天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督；二是天子、诸侯、卿大夫各自对其直接管辖区的监督。
　　世卿世禄制：是指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。世
卿是指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分具有官僚身份的贵族，他们的官职世袭，故称世卿。世禄是指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有原有爵位和采邑作为其俸禄并世代享用。世卿世禄制是巩固“封邦建国”王朝行政体制的一种手段，对等级君主制所固有的分散性作了一定程度的补

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救。下级封君到上级封君处做官，加强了上下级封君政治上的联系和行政上的沟通，但另一方面也易造成诸侯称霸、强卿专权、使天子、诸侯沦为傀儡。
　　西周的官员的爵制：公、侯、伯、子、男。公为一等，侯伯为二等，子男为三等。
　　夏商西周退休：70岁。
　　第二章　春秋战国
　　春秋战国赋税的改革的原因：1、由于兼并战争的激烈化；2、野人不负赋税重担，纷纷从公国上逃走，国人也日益走向贫困、破产、负债、甚至沦为奴隶；3、国人暴动频繁。
　　春秋战国的赋税改革的内容：田税：即依土地好坏与数量分等级收税，承认国人土地的私有权；军赋：将军赋落实到田亩上，野人可以充当甲士，提高了庶民的地位。
　　春秋战国的赋税改革对国家行政体制的变革的巨大影响：春秋战国的赋税改革是一场自上而下的土地关系和赋税财政制度的根本变革，它不仅影响到社会经济结构的变动，而且随着经济基础的变革引起上层建筑国家职能的变化。1、使国家的社会职能发生变化。改革前的土地国有，庶民是君主的奴隶，各级君主必须设立家官，监督庶民劳动，赋税改革后，国家承认国人土地的私有权，实际取消了，实际取消了公私田之分，这意味着国家不再充当农业生产的组织者，这样国家的职能仅剩下政治和行政事务的内容，不再具有直接组织生产的职能；2、引起了阶级结构的变化和基层行政组织的变革。改革前，土地国有，君主封赐土地以基层行政组织为单位，在政府官员的监督下由基层行政组织负责人组织种族奴隶在公田上集体劳动。改革后，一家一户的小家成为生产单位。井田制的破坏引起了阶级结构的变化，庶民可以充当甲士，实际上成变成向国家交纳什一税的自耕农。庶民自由开荒、自由转让土地，进一步加剧了贫富的两极分化。庶民的分化，纠纷的增多，加上国家要向农户征收各种赋税，于是产生了以农户为单位的“编户齐民”的户籍制度。户口的整顿为基层组织由乡遂双轨制过渡到乡里单一制奠定了基础。
　　家臣制：在旧体制下，卿大夫是分土封制下最低的一层封君，，再往下就是同一血统不具有贵族身份的国人“士”了，卿大夫治国，其官员只能是从士产生了，由于卿
大夫的国称“室家”其官员被称为家臣，家臣与卿大夫不同，无世袭特权，其职位由卿大夫任命，并可随时免除，呈现出雇佣关系和臣仆性质，食邑则相当于后世官员的俸禄，与采邑完全不同，两者不能世袭。作用：是后世官僚制的雏形，启用一般平民为官，打破了贵族对官职的垄断，为中央集权君主专制的新政作了组织上的

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准备。
　　强卿专制：春秋战国时期，经过长期的争霸兼并战争，各诸侯国相继衰落，而充任各诸侯国的文臣武将的卿大夫的实力日益得到加强，地盘不断扩大，逐渐掌握了各国的内政外交大权，形成了执政的局面。
　　强卿专制对孕育中央集权专制的政体的作用：1、世卿制的瓦解与官僚制的雏形的出现；2、国鄙制向郡县制的转化；
　　战国时期变法运动：魏国的李悝、楚国的吴起、秦国的商鞅。
　　战国时期变法运动的内容及其影响：1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的；2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建君主中央集权体制的经济基础；3、变法运动中，各国先后颁布了法律，出现依法治民的倾向；4、废除了世卿世禄制，实行官僚制。
　　官僚制的特点：是一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度，它具有：1、官员职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家授予；2、官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过上计来考核官吏，依据官吏的工作实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据；3、俸禄制取代食封制。
　　变法运动对以后历代封建国家行政管理的深远影响：
　　战国时各国官员的名称：分二类：1、中枢官员：1）相。相是战国时代的文官系统的首脑，即辅佐君主、执掌政务的百官之长。2）国尉、柱国。是战国时各国官员的武职人员。3）御史。是国君的秘书，负责记录并兼管文书的收发，后发展成为国君的耳目，负责监察百官。2、职能官员。
　　各国强化君主专制的组织形式：各国推行的郡县制是一种中央集权的地方行政管理的体制，其特点有：1、是其郡县长官由国君直接任免，而非分封世袭之贵族；2、是郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直延伸到社会的最底层。
　　战国时期郡县体制不断完善的表现：1、首先表现为郡县两级管理体制的形成，各国交往的频繁，促使原来荒凉的边境地区日趋繁荣，原来面积大地位却低的郡的地位陡然上升，并在郡下设县，因此，郡县两级体制首先在边境地区出现，以后逐渐推行到内地；2、其次是郡县官员的设置，随着疆域的扩大以及抵御外敌入侵的
需要，各国国君不得不授予地方郡守较大的权力。
　　郡县机构和官员的设置：郡的衙署称为府，长官称守，尊称太守，由原来的单纯武官官员变成为文武兼领的地方大史。守下设郡尉和御史，分管一郡的军务和监察事务。县设令，令下设丞、尉，分管一县的民政和军务。县下设乡、里两级基层组织，里下按什伍组编居民

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。乡有三老、啬夫、游徼等，分掌一乡之教化、税收、狱讼及捕监事务。里设里正，什有什长、伍有伍长。
　　战国时期的会议制度：主要按二种方式进行：1、是在朝会上由群臣集议，最后由国君决断。2、是由国君与个别大臣商议后由国君决断。无论采取什么样的会议方式，国君均在行政决策中处在主导的位置，掌握行政决策中的最后决断权。
　　国君个人素质对政治的影响：战国时期的决策制度没有什么严格的制度制约，能否做出正确的决策，取决于国君的素质，即决策者有没有从善如流的精神，以通过各种会议制度做到集思广益的效果，战国时期，大多诸侯国都能礼贤下士，以致礼贤下士一时成为战国时期的时代风气。但，不同的统治者之间的素质差异也是很大的，如称雄一时的齐威王从谏如流，鼓励人民入谏，以纠正决策中的失误，致使齐国强盛，一度称雄天下。与此相反，楚怀王喜听谗言，疏远屈原，一再为张仪所骗，最终导致赔地折兵，困死异邦。
　　战国时期文书的制度：1、玺（官印）。2、符（虎符）。3、节。国君把命令写在竹简上，然后用绳打上结，再在打结处涂上封泥盖上玺印，如此文书才能生效。虎符是一种调兵的凭记，国君派某将军出征，须将母符交给他，母符与管兵将领的子符相符，将军才能领到军队出征。节为使者通行文书，为邮送文书方便。
　　战国时期的选官方式：1、荐举之法；2、自荐；3、通过耕战而功的“因功授官”。4、世卿世禄制的残留。
　　战国时期的任免方式：任免权主要在各君主所掌握，君主任命官吏称“拜”，发给玺（印）作为凭证。玺即是官员获得职务的凭证，当官吏不能很好地完成其使命时，国君可以收回权力，称“夺玺”或“收玺”。
　　上计：即是下级行政部门向上级禀报仓库存粮、垦田数、赋税数、户口统计以及治安情况，具体做法是：每年初中央官员和地方长官将一年的预算方案写在木卷上，呈报国君。国君将卷一分为二，国君执右卷，大臣执左卷，年终由国君亲自考核，将二卷相合，并将完成数与预算数相比较，以定政绩高下。
　　家臣制与世卿世禄制的不同。
　　家臣制与官僚制的不同。
　　第三章　秦汉
　　皇权的内容：1、立法权：
皇帝的意志就是最高法律；2、最高司法权：即在司法享有最高审判权，并有大赦权；3、最高军事权：4、行政决策中的最后决断权和对中央、地方官员执行政务的考察权。
　　丞相权力的内容：1、立法上负责起草或组织草拟法律；2、在司法上有劾案百官及执行诛罚权；3、在军事上可充当皇帝的军事顾问。特别是

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在不设立太尉期间更是如此；4、在行政上有参与行政决策，总领百官，处理日常政务之权。
　　三公宰相制：汉成帝时，为分散相权，加强皇权把丞相制改为三公宰相制，即改宰相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空，以大司马、大司徒、大司空为三公官，三公宰相制使全国政务一分为三，一相制为三相制所取代，起到分散相权的作用。
　　皇帝尊号的独占性和至尊性：中国第一个皇帝秦始王认为古代三皇五帝的称号不足以显示其至尊性，因而以自己“德过三皇。功高五帝，于是就把传说中的三皇五帝的尊号集于一身，号称皇帝。到汉高祖时，又对皇帝尊号的独占性作了明确的规定，皇帝的父亲”不豫治国“，只能称为太上皇，而不能称为皇帝。在行政体制上确立了皇帝一人独揽国家大权的原则。
　　中外朝制：汉武帝时，为削弱相权，加强皇权而在组织上实行的一种制度。中外朝制指的是中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝时提拔一批中下层官员充当自己的高级侍从，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。从此，国家政务的决策权转到由宫廷侍从官组成的中朝，以丞相为首的外朝退居到执行政务的地位。中外朝制起到削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位。
　　领或录尚书事的制度：即用内廷高官领或录尚书事，总揽朝政，以使尚书台所做出的决策在三公府得以顺利执行。这样，领或尚书录事成为真正的宰相，三公仅是名义上的宰相而已。
　　列卿的名称和职责：九卿：1、奉常：西汉称太常，掌宗庙礼仪；2、郎中令。西汉改称光禄勋，掌宫廷警卫；3、太仆。掌宫廷车马；4、卫尉。掌皇宫保卫；5、典客。西汉曾更名大行令、大鸿胪、掌少数民族及外交事务；6、廷尉。掌司法；7、治粟内吏。西汉更名为大农令、大司农、掌财政税收；8、宗正。掌皇族内部事务；9、少府。掌山河湖海税收及手工业制造。另还有与九卿相当的中尉（掌京师治安）、将作大匠（掌土木工程）和大长秋（掌皇后的各种事务），他们与九卿合称列卿。
　　相府诸曹的设置：1、东曹。负责办理君国守相及军吏的迁除手续；2、西曹。主管府吏的任用及工作安排；3、议曹：主参谋议；4、侍曹：主
招待宾客；5、集曹：主廷议记事；6、奏曹：负责管理奏章；7、户曹：掌民户及祭祀农桑；8、金曹：管货币盐铁；9、仓曹：管仓谷；10、兵曹：管兵役；11、尉曹。主卒徒转运；12、贼曹。管盗贼；13、法曹：掌邮驿科程；14、词曹：掌词讼；15、决曹：主罪法。
　　相府诸曹分曹理事与隋唐六部分

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工的差别：1、首先，相府诸曹仅是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家正式公职人员。而隋唐六部则是中央主要行政部门，六部尚书是朝廷命官，地位崇高，与左右仆射合称“八座”，是都省办公会议的法定参加者，吏、兵两部尚书在唐初还常兼任宰相；2、其次，相府诸曹仅是丞相的秘书班子，诸曹仅协助处理公务，其分曹的方法因时代、社会需要、机关结构调整以及主官政见不同而发生变化。而隋唐六部作为正式的国家职能部门。拥有法定的职权，并在处理、执行公务上拥有一定的自主权，其机构设置也相对稳定。
　　尚书台诸曹设置：相府分曹理事造成对皇权的威胁，皇帝就用尚书台分曹理事来削弱相权，始于西汉成帝。1、三公尚书：主管岁尽考课诸州郡事；2、吏部尚书：主管选举祠祀事；3、民曹尚书：掌管缮修功作盐池园苑事；4、客曹尚书：主持护驾羌胡朝贺事；5、二千石尚书：主管辞讼事；6、中都官尚书：掌管水火盗贼事。
　　尚书分曹与相府分曹理事制度的不同：1、尚书台已是政府的公职人员，其演化的趋势就是隋唐六部二十四司的国家政体的体制，是隋唐六部制度的雏形。2、地位崇高，很大程度替代了三公的诸曹职能。
　　郡守的职权：1、郡守执掌一郡军政大权，且无副职牵制，都尉虽与郡守同秩，且有协助郡守处理军务之职守，但仅是副将而已，郡将为太守，到东汉时，甚至“省诸郡都尉，并职太守；2、郡守有自辟属吏的权力，且郡守与属吏间的关系密切，属吏的实权常高于中央任命的佐官。
　　郡县长官的两类属官：1、佐官，包括丞（协助郡守治民）和尉（协助郡守主持军务），由中央任命。2、属吏。包括功曹等掾吏，由郡守自行辟除。
　　县令的职掌：1、依据法律维持地方治安；2、组织人民从事农业生产；3、用儒家礼教教化人民。
　　乡官的设置和职能：设立乡、里制度，特点：1、乡里官员不是国家正式公职人员。个别官员给俸，但仍由地方产生，在官府登记而已；2、在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大的程度的自治性质。乡官有三老（管教化）、啬夫（一乡之行政事务）、游徼（乡中治安，是县中的属吏）。
　　秦汉管理少数民族
地区的灵活性：1、在杂居区，采取郡下设道的方法。道相当于县，其长官秦称为啬夫，西汉称道长。这种道是郡下的一种与县有所不同的特殊行政区域，所采取的是既直接统治，又在一定程度上承认其内部特殊性的管理方法。2、在南方归附区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附民族首领仍赐侯、王印，保持内部原有统治

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方式的双轨制管理模式，这种管理方式当是一种高度内部自治的方式。3、对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有封号和建制，称属国，另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。4、持节领护官。这是汉政府对叛服无常的少数民族派出的进行羁縻的一类武官，如匈奴中郎将，西域都护等官，只采取武装监护而不干预其内部事务。
　　会议制度的内容：形式：1、集议。集议是群臣讨论国事以备皇帝决断的一种会议形式，方式有：1、有皇帝直接主持的集议，参加集议者均可提出意见，最后由皇帝裁决。2、由丞相或三公主持的集议，集议完毕将集议结果呈报国君由皇帝裁决；3、商议：一般在内廷举行，是由皇帝与个别大臣商议后作出决策的会议形式。
　　圣旨的种类和下达方式：秦汉时代，圣旨依内容可分为制书、诏书、诰、手迹。制书是涉及国家制度的一些重要文书，要加盖玺印并加封，另有尚书令加印重封，故又称玺书，制书不予玺封，称为露布，由司徒印封，下达给州郡。诏书是皇帝有关一般行政命令的文书。诰是专对诸侯王进行策对的一种文书。手迹是皇帝亲笔书写的一种文书。圣旨下达的方式一般是由御史大夫下达到丞相，丞相下达中二千石，中二千石下达郡太守和诸侯相。东汉时，是由尚书下达到三公，三公再往下转，也有时由尚书跳过三公直接下达到九卿，而且后者常常成为下文的主要方式。
　　秦西汉初年御史大夫的职责及其主要属官：御史大夫在秦西汉初年是中央最高监察官员，既掌管监察，又担任副丞相，这样的地位便于协助丞相处理政务，又便于对以丞相为首的百官实施监督。在组织上，御史大夫设府，与丞相府合称二府，共同管理国家政务，凡遇到军国大事，朝廷总是同下二府，令其会商解决。御史大夫的属官分为二部分，一是御史丞为首，统领御史30人，在御史府协助御史处理政务，二是以御史中丞为首的设于宫内的部分官员。
　　秦汉中央对地方监察的二个系统和地方两级监察：汉武帝以后，中央对地方监察主要分两个系统进行：一是通过司隶校尉对京辅诸郡的监察，二是通过御史中丞与丞相府的司直相互配合，再经过派的部刺史对郡国的监察。地方政府的行政监察分为
县对乡、郡对县的两级监察，郡县分别在本级长官的领导下，形成既相对独立，又对本级长官负责的监察体系。
　　皇帝获取决策信息的途径：主要有官员奏事和监察官员汇报两种途径。大臣奏事分为面奏和书奏两种。皇帝还可以派遣自己的亲信以使者名义巡行天下，以掌握社会各方面情况，必要时皇帝甚至亲自到各地巡

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幸。
　　各级官员在行政执行中的行政处理权：有较多的行政处理权，可以依地方的民俗的不同，采取不同管理方法，一般可分为酷吏和循吏两种，酷吏采用严刑峻法的法家原则进行管理，循吏则是讲究德育教化，偏重儒家的礼治，，甚至是道家的无为而治。
　　地方政府在行政执行中的自由裁量权：在不违反中央大政方针的前提下，享有一定的自由裁量权，这主要表现在地方长官在贯彻中央或上级的指示时依据地方实际情况作出裁量而制定的教令上，教令可以是地方性法规，也可以行政命令。种类多，涉及人事、社会福利、治安和农田水利。
　　秦汉的选官方式：1、任子：是高级官员子弟备选为官的制度，二千石以上的官员可保举子弟一人到京师为郎，充任皇帝的侍从，优秀者可升尚书、侍中，侍御史中丞等正式官员，进而再升；2、訾选：是依据财产补官的制度。凡资产达到一定数量的非商人者可候选为郎。3、察举：察为考察，举为荐举，就是在考察的基础上予以荐举。察举是自上而下的一种选官方式，是一种以保举为主，附加复试的考试，保举才是察举的最关键环节。4、征辟：是一种处上而下的选拔官吏的制度。主要是有皇帝征聘和公府、州郡辟除两种方式。被皇帝征聘的是名望较高，品学兼优的社会名流，被征召者称“征君”，是当时最尊荣的仕途。辟除是是高级官员任用属吏的一种制度，从三公到郡国守相都有辟除的权力，其中高级官员的辟除更容易得到升迁。5、荐举：是没有诏令的情况下主动向君主推荐人才，是以察举的一种补充；6、博士弟子：由太常从民间18岁以上的仪妆端正的男子中遴选，或由各县挑选，郡守认可后送太常，博士弟子在太学里学习一年后接受考试，成绩高第者，可选为郎中。
　　汉代官员任用程序、方式、和限制：秦汉时期任用官员称拜或除。在任用程序上依据级别分别由皇帝、尚书、丞相、大鸿胪及郡国守相分别任用。二千石以上的高级官员必须由皇帝亲自核准，加以任用；中级官员则由尚书、丞相调除；低级官员中的京师诸府百石官员由大鸿胪调除，郡国百石官员由郡国守相调除。任用方式，是依授权的性质、大小、范围而给官员一定的行使权力的名号，待选
的官员中有一部分可以直接成为正式官员，但更多的是通过候补、试用等方式加以考察，待需要时再转为正式官员。待诏：意为等待皇帝的诏命。待诏之人实为候补官员；守、假：是试用方式，一般以一年为期，期满后称职转为实授官，不称职罢归；兼、领：兼是某些官空缺时任命其他官员以本官兼任其他官职，以避免官员缺

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位耽误工作。领是在某些重要事务需要一位重要官员负责时采取的一种授权方式，被授权官员已有主官之职，实际权力较大，能起到主要负责人的作用。任用的限制：1、是出身和财产的限制：商人、巫觋之家、賍吏之子孙不得察举；2、籍贯和亲属限制：地方官回避本籍等回避制度。
　　汉代的两种考核：1、对中央各级主管官员的考核：1、由皇帝考核丞相、三公。皇帝不亲政的，由尚书代行考核权，并交皇帝核准，九卿则由丞相和御史两府联合考核。2、对地方官员的考核：通常由丞相和御史二府通过上计形式进行。上计考课分为常课（每年年终进行的考核）和大课（每三年一次的全面考核）二种。
　　察举制的弊端：由于察举制没有严密的考核程序，致使弄虚作假现象严重，公卿守相所荐举的多为私人门生故吏，使察举制变成变相的官僚子弟世袭制，到东汉末年，察举制走向没落。
　　察举制与后世科举制度的不同。
　　第四章　魏晋南北朝
　　三公官职务完全荣誉化的必然性：汉武帝实行中外朝制，三公级别和待遇基本不变，出任三公官也被朝野公认为就宰相职，但三公并无实权，地位进一步荣誉化，甚至对具体的行政事务也不再负实际责任，仅对军国大事享有咨询权。从此之后，三公已不再是国家的行政长官，三公府也因此沦为三公个人的秘书机构。
　　地方行政管理层次调整的必要性：1、首先是州的数量大量增加；2、其次是郡的滥置；3、州郡的滥置导致了州郡所辖的范围急剧减小，使一些州郡徒有虚名，一州辖二郡，甚至委多郡都不辖县，同一个地方立两个郡名，州郡的滥置导致了机构的臃肿和重叠，造成行政效率的低下，加剧了政局的动荡。
　　地方行政管理层次调整的内容：为了稳定政权，加强对地方的管理，魏晋南北朝时期各政权在不改变原有旧行政体制基本框架的基础上，对地方行政体制进行了一些调整，主要体现为以下的两个方面：1、是在州上设官。从曹魏开始便在州之上设置都督诸州事，以协调各州行动，北魏还在州之上设置具有中央派出机构性质的“行台”，但北齐之后此制夭折。2、强化县级的行政管理。晋朝规定，县令有政绩的可将县级地位升级，又规定官员不曾为县官者
不得出任台郎。北魏也曾有类似规定。这些规定的目的是在于强化县级的行政管理。
　　侨州郡县设置的作用及其弊病：东晋初年，北方士族率领大量依附人口南渡，东晋政府为了维护统治秩序和保护南迁士族的政治经济利益，便在人流集中的地方按他们的原籍的名称侨置州、郡、县，这样一方面照顾了各大家族的利益，

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为他们做官增加了位置，也使其控制大量依附人口成为合法，另一方面，也起到了稳定统治秩序的作用。但侨州郡县与原州郡县并置一处，也造成了地方行政管理的混乱。
　　左郡县：是魏晋南北朝时期南方各政权在蛮族地区建立的一种侧重内部自治性质的地方行政体制。左郡县长官由中央政府选派或由各地少数民族首领充任。凡由各地少数民族首领充任长官的左郡县基本上依据各少数民族传统进行治理。
　　地方行政管理中军政合一的特点：魏晋以后，州刺史一般兼任军职，或由都督兼领刺史，或由刺史兼任将军，其中持节都督握生杀大权，兼掌地方军事、行政、司法、监察等各种权力，不领军职的刺史称为“单车刺史”，不仅权责有限，而且为时俗所轻，地位低下。另外，此一时期州上所设之官，如都督诸州军事，作为地方统兵武官，也同时兼管地方军事与行政。
　　宗主督护：北魏初年，北方各政权以游牧入主中原，在入主中原的过程中，面对各地豪强聚众以宗族为单位结坞自保，北魏只得承认既成事实，任命坞主为宗主督护，让他们行使基层政权职能。
　　三长制：为地方基础行政组织，规定五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，三长负责核查户口，征收赋役，并办理一般民事诉讼。
　　君主专制中央集权决策方式的两种形式：1、对于重大的事务，依据秦汉以来的传统决策形式采用集议的方式，由皇帝召集群臣集议，最后由皇帝作出决策。2、对于一般性政务，则多通过日益成熟的三省制度来加以解决。
　　尚书省在行政执行中的二种权力：1、是对诏敕的解释权，以便更好地实施决策；2、在行政执行中的组织指挥权，凡事涉及若干机构的行政决策，由尚书省会同有关机构共同解决。
　　御史台三类官吏及其职责：1、诒（持）节侍御史，主管监察司法；2、殿中侍御史，主管监察朝仪；3、侍御史，主管纠劾官员的失职犯法，责权最重，故实行分曹理事。以上三个方面监察官员互相配合，又各自有自己独立的监察范围。
　　行政决策中呈现两种不同程序的原因：1、魏晋南北朝时期是一个政权更迭频繁的时期，权臣迭出。2、魏晋南北朝时期，特别是东晋时期，门阀士族势力膨胀，成为行
政决策上对皇权的一种制约。
　　监察制度进步的表现：魏晋南北朝时期的行政监察从制度上看较前代有较大的进步，如御史台的完全独立，监察机构职权的上升，这些都为隋唐时期的监察制度的进一步发展奠定了基础，但在封建专制制度下，监察百官行使监察权从本质上讲是为皇帝驾驭大臣服务的，其监察重点并非大臣

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是否依法行政，而是根据皇帝需要罗织大臣罪名，以便皇帝操纵群臣，这反映出监察依附并服务于皇权的实质，这一时期的监察的实际水平不高，监察效果也往往取决于皇帝的意志和好恶，这使整个监察工作难于达到依法监察的水平。
　　分析地方政府在行政执行中拥有较大的自主权的原因及利弊：魏晋南北朝时期政府的地方政府在执行政务过程中有自主权较大，这主要是因为这一时期大部分时间处于战乱状态，地方行政长官职兼军、政，中央政府的权威因此下降。此外，中央政府考虑到战争的特殊环境，也主动给地方以较大的自主权，以利于地方对突发事件的及时处理。一般而言，州郡地方长官对境内敌情、民变、灾害等事务均可处理上报，不必待诏敕而后行。这虽在一定程度上加强了地方政府在处理突发事件的能力，但毕竟背离了中央集权的要求，也使地方官员的贪残难以受到有效的遏制。
　　惟才是举是选官原则：是各割据政权实行的选拔官员的原则，其选官不论出身、门第、甚至在道德上也不求全责备，奉行“惟才是举”的选官原则，尤以曹操为典型。“惟才是举”的选官原则，仅是三国初期的几个开明皇帝个人行为，并未成为制度。
　　九品中正制是士族巩固门阀政治的工具：九品中正制是从汉代察举制演变而来，只不过将荐举之权从中央和地方各级长官转移到专职举士的中正官。其具体方法是由在中央任职的官员担任原籍地的大中正或中正，负责考察本州士人，综合他们的门第和德才定出品和状。品主要依据家世官位和资历，分为上上到下下九品，状是根据士人德才行为下的一个简短评语，品、状均呈报吏部作为政府选官依据。在九品中正实行之初，状还受到一定的重视，后来状变成具文，品成为选拔官员的惟一标准，由于专职举士的是中央任职的官员，他们大多出身门阀世家，而品这个标准的内容又是依家世官职和资历，这样在选拔官员上，贵族便占有明显优势。因此，九品中正制因而成为巩固门阀政治、阻塞寒素人才入仕的工具。
　　官员升迁的依据：1、考课（效果较差）；2、门资。
　　考核的形式化：魏晋南北朝时期官员的考核之事归尚书台（省）的考功郎或功论郎掌管。因时局动
荡和门阀政治等因素，对士族官员的考察不可能严格进行，对军功出身的官员也无法严格考核，通过考课，中央通常对个别守法官员予以表彰，这种有奖无罚的考课使官员并不重视。考核因而成为形式。
　　停年格选：魏晋南北朝时期，规定地方官员任期一律为六年，他们去职后可到吏部重新铨选，因这一时期官职少而侯

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选的者多，北魏在宣武帝时实行“停年格选”，以年资作为续用和提升官吏的惟一标准。
　　第五章　隋唐
　　隋文帝对国家行政管理体制的调整内容：1、确定了三公官不再兼任政府职务的原则；2、确定了三省之间的分权方式。形成尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳的决策程序。
　　唐朝对隋朝制度的进一步调整的内容：1、压抑尚书省的地位，使之变成完全奉行机构，首先将宰相议事之所从尚书都省搬出，致使尚书省地位骤降。其次是剥夺尚书仆射的决策参与权，规定尚书仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充当宰相，使尚书省长官更丧失宰相的资格，尚书省完全成为奉行机构，三是尚书省内部进行权力调整，以架空尚书省长官的行政权；2、提高中书、门下两省的地位。首先是将宰相议事之所迁往门下省，并改称政事堂，后又迁往中书省，此举提高中书、门下的地位；其次是扩大了中书、门下两省的职权，中书舍人对口处理尚书六部来文，并负责提出处理意见，其中兼草拟诏旨的“知制诰”有权封还尚书仆射的进呈文件，并有权参加宰相会议。
　　政事堂的演变过程：政事堂经历了门下政事堂和中书政事堂两个阶段。
　　中书门下政事堂与唐初政事堂的不同：1、唐初宰相多为兼职，除三省长官外，还以他官居宰相位，加“参政朝政”、“同中书门下三品”等名目，让他们进入政事堂分任宰相之事，以削弱三省长官的权力，共同充任兼职宰相。2、中书门下政事堂在正厅之后设吏、枢机、兵、户、刑五房，对口指挥尚书六部，使宰相的办事机构逐渐完备，政事堂逐渐从单纯的会议场所演变为重要的办事机构。3、中书门下体制下存在着宰相权力的分散和集中两种倾向。
　　翰林院：唐高宗之时，为分宰相之权，出现了北门学士的设置，皇帝选择一些有文才的人让他们参与政事，武则天时，新的秘书人员移至宫中，直接承命奏复。到唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设置翰林学士院，翰林院学士开始具有草诏权，时称“内相”。翰林学士享有制诏权，使中书门下成为奉行内制的执行机构。
　　羁縻府：是唐初在周边少数民族地区设置的一种自治性质的地方行政机构。羁縻府州皆以
各地少数民族首领充任刺史或都督，并允许世袭其职。羁縻府州还有财政上的自主权，但必须受边境都督和各都督护府的统领。
　　科举制：隋朝废除九品中正制，隋炀帝大业年间正式开科取士，从此确立科举制度。科举本意是指分科举拔人才，士人可不必经过荐举而直接报名参加考试，由国家择优录取。唐代科举包括常

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科和制科两大类。常科每年分科举行一次，科目有五十余种，主要有明经、进士两科，制科是由皇帝亲自主持的考试，科目多临时设置，制科不定期举行。科举考试一般经过两道考试程序，先是州考，再是礼部主持的省试，武则天时又加上殿试。唐代待选士人只要通过了科举考试，即具备了历代封建王朝选官制度中的主要内容。
　　六部、九寺、五监的名称及职责：六部：吏、户、礼、兵、刑、工分掌人事、财经、文教礼仪、军事、司法监察和建设等事宜，是执掌政令的重要中央职能部门；九寺：1、和户部相关的有太府寺（主管钱币收支保管）和司农寺（主管粮各收支和保管）；2、和礼部相关的有宗正寺（主管皇族事务）、太常寺（主管祭祀礼仪）、光禄寺（主管膳食供设）、鸿胪寺（主管外交事务）和国子监（主管文教事务）；3、和兵部职掌相关的有卫尉寺（主管军器储备）、太仆寺（主管马政）、和军器监（主管军器制作）；4、和刑部职掌相关的有大理寺（主管司法审判）；5、和工部职掌相关的有少府监（主管手工业事务）、将作监（主管建筑工程事务）和都水监（主管水利事务）。三司：大理寺、刑部、御史台。是处理重大案件的特别法庭。
　　六部、九寺、五监之间既分工又制衡的关系：隋唐中央政府职能部门以尚书六部为主，以诸寺、监为辅，形成相互平行，既有分工又制衡的行政职能部门体系。从分工上看，六部执掌政令，九寺五监分管具体事务，两者之间形成总领和具体分管的关系，从制衡上看，六部与诸寺、监形成双层制约关系。六部执掌政令而不管具体事务，而具体管理各项事务者又无政令之权，形成一层制约关系。具体分管各项事务的诸寺、监要接受六部的指导和监督，但诸寺、监长官也可以直接听从皇帝的指示，并对六部指令有不同的看法时可直接上奏皇帝请示，形成又一层制约关系。
　　隋唐对前代地方行政体制的调整：1、对地方行政层级进行调整：变州郡县三级为州（郡）县二级，在州（郡）上设置监察区的道，以加强中央对全国的行政管理。2、削弱地方政府的自主权。废除地方官员自辟属吏的权力，将官员的任免权一律收归中央。
　　诏敕的草拟和颁发：草诏有三种程序：1
、是由宰相将君相议政结果整理要点，称为“词头”，作为草诏的依据，中书舍人中负责草诏的“知制诰”据宰相相交下的词头负责草诏；2、是皇帝派宦官至中书宣布诏敕要点，中书记录，称为“宣底”；3、是皇帝如知制诰入宫面授要点。审诏：1）中书舍人有权封还词头；2）中书舍人如无异议，由中书令、中书侍郎与

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中书舍人共同签名送门下审议；3）门下给事中审议通过的诏书，由侍中、侍郎，给事中共同具名申请交发尚书省执行，经皇帝审定认可后正式交尚书省执行。
　　各种决策文书的名称和内容：1、册书：是立皇后，建太子，封诸王所用的诏书，用竹简书写，形制上最为讲究；2、制书：是颁布重大行政命令的诏书，用黄麻纸书写；3、敕：是对具体的事务的指令性文件，均用黄麻纸书写。
　　“内制”和“外制”：内制：唐中期，皇帝以翰林学士分宰相权，由翰林学士撰拟的诏书为“内制”。内制诏书无须规范程序，而是经过皇帝的认可后，直接由禁中下发执行，甚至连印玺也不盖也同样具有法律效力。外制：即经过三道草诏程序和四道审诏程序通过的诏书，即为“外制”。　律、令、格、式的内容：1、律是国家的基本法。2、令是依制定的行政规则，以诏制的形式颁布；3、格是以敕的形式的具体的行政法规，涉及范围较为具体，是对律、令的补充。4、式是包含行政细则的文秘程式的办事章程，行政执行中须依据而行的。
　　御史台三院的名称及职责：御史台以御史大夫和御史中丞为正副长官，下设台、殿、察三院，台院是御史台办公机构，设侍御史六人，掌纠弹百官，其地位十分显赫。殿院设中侍御史九人，掌朝仪纠察朝会时百官的仪态行止，维护朝仪秩序和尊严；察院设监察御史十人，其职掌为分察和分巡两项。
　　分道巡察和分察尚书制度：监察御史对六部、诸寺等对中央的政府职能部门和、执行的政务情况实施监督，称分察。监察史奉旨按道巡按州县，对各地州县事务实施监察，称分巡。
　　谏官在行政决策中的作用及其局限性：谏官侍奉皇帝左右，有权提出不同的意见和建议，在唐代，能否发挥谏官的的积极性是政治能否清明的关键因素之一。唐太宗虚心纳谏，诚心求谏，奖励进谏，造就了历史上的“贞观之治”，但很多皇帝难以做到这点。
　　唐代行政决策的特点：体现唐代群体决策的特点的是唐代的各种丰富多彩的会议形式：1、大臣廷议：参加者较多，形式灵活，可以分为皇帝主持的朝会和尚书省集议的方式。2、宰相以及高级文臣武将参与决策的会议，这类决策会议的参加者较前一种会议形式急
剧减少。无论何种形式的会议，最后决策权还是在于皇帝。
　　分析隋唐行政监察制度的成就：1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明；2、对监察官员的任用的特殊程序；3、分道巡察和分察尚书制度的确立；4、参与司法审判；5、多种地方监察形式并存。总之，唐代行政监督在制度上取得了较大的成就，监