关于我国空间管制规划体系的若干分析和讨论

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制；而主体功能区规划则由国家发改委率先提出，由国务院办公厅颁文开展这项工作。

再次，这三大部门空间管制的目的和手段有所差异。国家发改委对国土发展及涉及的不同范畴内容进行空间层面的统筹．但从具体划分来看．针对的则是建设开发和环境资源的保护和合理利用的双重问题，控制的手段则涉及很多范畴．比如财政．人１３、土地．投资．环境．金融，政策．绩效评价等；住房与城乡建设部则是综合考虑整体布局和土地合理使用问题，针对的是国土面积上总体的开发布局，控制手段主要是规划层面的条例和图则：环境保护局关注的是自然和环境因子，控制手段只是依托行业内部的技术条例强制性规定环境保护区．从而限制或者避免开发建设。

三者的法律地位也有很大的差异。国家发改委的权限相对较大．主体功能区规划本应最具权威性．但是实质上没有相应的法律保障：空间管制规划背后有城乡规划法的支撑，有充分的法律地位：生态环境功能区划只是行业内部的规范条例，也不存在确定的法律条例。

同一的规划范围却有不同的负责部门，看似职责明确，分工清晰，但如果各类部门各说一词．各自制订规章制度和进行规划编制，规划的层次性和效用难免发生混乱．

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方数据５讨论

目前空间管制体系的混乱，究其原因，是缺乏一个统一且权威的逻辑框架。中央政府的各个部门各有其法定权限．都负有国土空间管制的某些职能；但是”中央政府“是一个统一体，政府的空间管制首先需要有一个整体的框架．这一框架下，各部门分工合作．各司其职，方能将国土空间管制落到实处。在此，笔者提出几点原则：

（１）系统性

系统论认为：整体性．关联性．等级结构性、动态平衡性．时序性等是所有系统的共同的基本特征。由于系统存在的普遍性．国土空问管制规划前空间管制体系的混乱．正是由于缺少明确的层次体系．各类空间管制之间逻辑关系混乱．干扰了整个系统的平衡性．引发了各种矛盾。

（２）合作性

部门分工管理及不同空间管制方式有其合理性，但是因为必然的差异性．在面对特定地域时就需要有效整合这些不同空间管制要求。各部门需在一个确定的原则下进行及时的整合和合作，最终达到共同的决策。

（３）法定性

要想真正的将规划落实到操作层面，法律层面的保障是必不可少的。目前缺乏一个整体层面的法律比如国土规划法来确保国土规划的实施。城

乡规划法和环境保护法涵盖的范围不足以覆盖整个国土面积，只能从属于国土规划法。

注释：

①在１９６０至１９７０年代，成长开发理论在北美得到了广泛的推广和应用，其核心思想就是要把握城市开发的地点．时机和程度，在城市不该生长的地方坚决制止生长，在城市可以生长的地方控制开发的量和度．两个方面相辅相成。从城市整体出发．为未来城市人口，经济的增长作好空间上，时间上的安排．规避灾害地段与生态敏感区．指明鼓励人口与产业聚集的可开发地区．争取获得城市发展的调控与引导能力。②见２００２年＜城市规划＞第６期徐保根．张复明的＜城镇体系规划中的区域

开发管制区划探讨一一以山西省为

例）。

③＜生态功能区划暂行规程＞规定了生态功能区划的一般原则，方法、程序．内容和要求，目的是指导有关部门组织制订生态功能区划．明确区域生态系统服务功能重要性与生态环境敏感性．确定区域生态功能分区，为制定生态环境保护与建设规划．维护区域生态安全．促进社会经济可持续发展提供科学依据，为环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段，主要适用于省域生态服务功能和生态敏感性评价及生态功能分区。

④据此方案．全国初步被划分为２０８个生态功能区，其中具有生态调节功能的生态功能区１４４个，占国土面积的

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体系同样也应是一个完整的系统。目