兼谈完善我国银行市场准入的政策建议

金融监管当局在银行业的市场准入方面主要围绕着机构、业务、人员等基本问题进行了不同程度的管理和规范，由此形成了具有中国特色的银行市场准入制度。这些制度在规范中、外资银行市场准入，促进我国银行的整体安全、稳健运行方面起到了积极作用，但从制度本身和实际执行的情况来看，主要有两方面问题：

（一）制度设计自身的局限性

1、缺乏统一的银行市场准入制度。主要表现为：（1）人为地分立中资银行和外资银行的市场准入规定，立法上仍沿用过去对中、外资银行区别对待的做法，要么对中资银行更优惠，要么对外资银行更优惠，从而造成二者在准入方面事实上的不平等。（2）对中资银行的准入规定也不统一，有些是专门针对国有银行，有些只适用于股份制银行，对城乡信用社也有一些特殊规定，从而又造成了中资银行之间的标准不一。以上准入制度的安排反映了当前我国金融立法仍保持了以往的思维惯性，缺乏市场主体平等的立法价值取向。这种人为的割裂直接导致了法律规定之间衔接的困难，并容易出现矛盾，同时又增加了执行的难度以及今后进一步完善相关准入制度的成本。

2、具体的准入规定有的过于原则、笼统，有的又太过细化，不利于真正实现准入制度设计的初衷。主要表现为：（1）在机构准入方面，要求符合国民经济发展的需要、符合金融业发展的政策和方向、符合合理布局、公平竞争的原则等，无一不是笼统，缺乏量化指标而难以把握。所以，实际操作中监管人员容易将其当作可有可无的规定而忽略不计，对那些申请设立分支机构的银行通常是“来者不拒”。（2）在业务准入方面，不论新老银行，也不论银行资产规模大小、内部管理水平高低，更不论其设立初衷如何，基本上是没有区别。（3）在人员准入方面，强调高管人员的学历、行业工作年限、专业技术职称等，但对其是否管理过类似的银行、是否懂得经营、工作业绩如何、个人品行等则缺乏相应考量，而这点对新银行的负责人而言又尤为重要。

3、缺乏科学的银行牌照设计和健全的许可费制度。目前我国在银行市场准入方面采取的是单一牌照制，这一做法未能从监管层面对银行的等级和种类加以划分，因而在现有情况下无法区分银行层次、促进银行理性定位，也就不能有效满足不同经济主体特别是中小企业的融资需求。此外，银监会系统各级监管机构在审核市场准入方面投入了大量的时间和精力。从立法的角度，建立健全与银行牌照制度相适应的许可收费制既是可行的，也是必要的，同时也能更好地树立责、权、利相匹配的法治理念。

（二）操作层面存在的主要问题

尽管存在上述制度设计方面的局限性，但瑕不掩瑜，我国的银行市场准入制度正在不断发展和完善之中，特别是新近几年的立法已经较好地融入了一些国际先进的监管理念和做法。但问题的关键是操作层面的不足比制度设计本身更为突出。所谓“徒法不足以自行”，再好的法律规定都要通过机制和人来贯彻执行。因此，操作层面的问题集中体现在体制和人的问题上。

1、银行市场准入监管部门的独立性和权威性不够。受政治体制等各方面因素影响，上自银监会下至银监（分）局，在批设银行（法人机构或分支机构）市场准入时，容易受到各级政府的干预。对中央政府而言，国家的很多决策是各种利益集团相互博弈的结果。不少情况下，在设与不设银行、设什么样的银行（例如当前是否设置民营银行或区域性银行）等问题上，监管部门并无最终决定权；对地方政府而言，基于满足地方融资需求或“招商引资”的需要，不仅在设立地方性银行，还包括在引进各类中、外资银行分支机构方面的冲动也是显而易见的，各地监管部门迫于地方政府压力，往往也不得不大开“方便之门”。 因此，从这个意义上说，监管部门是在被动地从事银行市场准入的审批工作。在这种情况下，一方面是地区的经济总量和增长潜力有限，另一方面却是银行的不断增加，而与此同时退出机制又不健全，极易出现“僧多粥少”的局面。

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