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中央财经大学学报

20 0 8年第 9期

深化财税体制改革的思考On De p n n f r o h ic l a d Ta a in S se e e i g Re o m ft e F s a n x t y t ms o

史明霞S Mi g x a HI n— i

(京工商大学经济学院北

北京

10 3 ) 0 0 7

[摘要]财税体制改革是一项关乎各方切实利益的调配过程，不仅关系到各地的经济和社会发展， 更关系到中央和地方关系稳定以及宏观调控的效果。本文在理清现行财税体制、指出现行分税制改革成果下所存在的弊端后，提出了深化我国财税体制改革的建议。

【关键词]财税体制分税制土地财政 [中图分类号]F 1 .[ S0 2文献标识码]A[ 文章编号]10—14 (0 8 9— 0 8 0 0 5 9 2 0 )0 0 1— 5

一

、

我国财税体制的现状

1 .财税体制的运行基础——政府体制财政体制建立的基础是政府体制，由政府体制决定着的各级政府的基本职能，直接决定着各级政府间

财力的分配。我国是单一制的国家，单一制的国家特征我国都具备：如全国只有一部宪法；只有一套统一的中央机关体系；公民只有一个国籍；中央人民政府是我国对外交往的唯一国际法主体；地方所行使的权力源于中央通过立法的授予等等。但同时，我国的单一制又具有自己的特点：( )我国没有实行一般意义 1上的地方自治制度，中央和地方是领导与被领导的关系，地方在法律上不具有与中央平等的地位与资格。( )为处理多民族的关系，实行民族区域自治制度，赋予民族区域自治地方的自治机关以自治权。 ( ) 2 3

为了解决历史遗留问题，在香港、澳门实行“一国两制”,建立了特别行政区，允许特别行政区保留原有的资本主义制度和生活方式，并享有高度的自治权。其中第一点是目前我国最主要的地方治理特征，这就

决定了我国财税体制是中央和地方各级政府在中央统一领导下，实行统一财政预算和分级管理的一种模式，从财政政策和各项财税规章的制定和实施，到财政预算安排和财政收支规模、收支结构的确定等，均由中央政府决策。地方财政只有在中央集权统一决策或授权下对财政活动进行管理的责任和权力。 我国形成的是中央、省、地市、县、乡镇五级政府体制，

省以下为地方政府，实行“统一领导，分级管理”,与政府体制相适应，财政体制上实行的也是“统一领导，分级管理”,下一级政府的财政体制是由上一级政府负责制定的。然而，五级政府体制下，中国政府级次过多，行政成本高昂，已形成目前中 国主流的政府财政级次改革的共识：就是把政府级次缩减为三级加两个半级，即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构，市与县财政同级。在省以下体制改革中，主要以县为“心”而展开，弱县虚乡轴的“省直管县”乡财县管”改革和扩大县级政府经济社会管理权限的“、“强县扩权”改革正在试点，将为构建中央、省 (直辖市 )、市县三级政府体制奠定基础。 2 .分税制改革的成果——“强干弱支” 从建国以来，我国财政管理体制是循着“集权一分权一再集权一再分权”模式调整运行的。

十几年来的实践证明，分税制改革初步形成我国分税分级财政的框架，不仅促进了我国的经济发展、 产业结构的调整和资源的优化配置，而且在理顺中央与地方的财政关系，建立财政收人稳定增长机制方面达到了预期的效果，明显提高了财政总体实力和中央的宏观调控能力。财政收入占 G P的比重在 19年 D 96止住了下滑态势，19 96年的 1.%一直稳步上升到 2 0的 2 .%,年均增长 6;中央财政收入占全 04 0 7年 08%

收稿日： 0 8 8 2 期 20—— 6作者简介：史明霞，女，安微人，经济学博士，北京工商大学经济学院讲师，研究方向：财税理论。 1 8

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国财政收入的比重明显提高，这一比重在分税制之前呈下降趋势，从 18 95年的 3.%降至 19 48 93年的2%,实行分税制后明显提高，19 2 9 9年以后一直稳定在 5%一5%的水平上。我国这样的财政收入中央 0 5集中率水平 (中央财政收入占全国财政收入的比重 )与西方国家相比，表面上相仿，如法国、澳大利亚、

英国等中央的财政收入集中率在 7%以上，即使在美国，它的分权程度较高，其中央的财政收人集中率 0也超过 5%。根据国际经验，似乎这较好地处理了中央与地方的“权”与“权”的关系，符合单一 0集分制国家中央政府适度集权

、地方政府适度分权的一般原则。 19 94年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间财政关系。在省以下，各地比照中央

对省级政府的分税制体制运行模式，陆续调整了各级财政体制，并配套建立了转移支付制度，使省以下各级财政体制从形式上具备了分税制体制的基本特征。但由于这是由省到地市级再到县乡两级的自上而下地逐级比照中央对省的有关规定的推进，形成了省级财政“次”集中财力、市级财政“二三次”集中财力的情况，以至出现县乡财力捉襟见肘的局面。

以上仅是分税制改革收入划分方面做出了较大的调整，而在支出方面，根据 19 9 4年当时中央政府与地方事权的划分，明确了中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。而在省以下，由于我国地域广阔，不仅各省面积相差很大，而且经济社会发展水平也千差万别，政府间经济社会事务管理责权与财政支出责任划分则五花八门，各级地方政府责权交叉，造成省以下政府间财政支出责任的越位、 错位与缺位状态并存。如，县乡财政一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，另一方面还要在一定程度上支持地方经济的发展。不仅政府间财政支出责任模糊不清，上下不明，而且政府与市场的关系也没有得到科学、合理的划分和界定。

可以看出，分税制改革的结果最终体现出目前财政体制的“强干弱支”的机制，并且沿着政府级次层层递延，还体现出在地方政府真正的税收立法权缺位的状态下对原有“博弈分财”体制的又一种回归。一

是在提高中央政府财权集中度这一明确的指导思想下，采取“轧账”方式，过多采用“倒共享税”模

式，确定中央与地方的财力规模比例，如中央财政为维持 5%多的财政收入中央集中率水平，多次进行 0政策调整，如证券交易印花税共享比例中央部分调高，20 02年所得税收入实行了中央与地方共享。二是

形成大转移支付格局，有复归“统收统支”的倾向。一般地，中央政府拥有相对较多的财力

,使中央政府有能力对地方政府予以支持，有利于保证中央政府在宏观调控中的主导地位，维护中央政府的权威性。

然而中央政府集中了全国大部分的财力，一定使得地方政府对此意见很大，但一般中央政府为了保护地方积极性，会通过大规模的转移支付试图将各个地区间公共服务水平拉平，这样不仅使地方政府在一定程度上依赖于中央政府的支持，而且也妥善处理了中央与地方的分配关系。20 0 7年，全国财政总收入534 0 10 .3亿元，,虽然中央财政收入约占 5 .%,但中央财政本级支出却只占其收人的 4%,其余收入 41 1

用于对地方税收返还和转移支付支出，中央财政在财政支出上的主导地位不言而喻。同样地，这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。 二、现行财税体制存在的弊端

1转移支付不规范，资金使用效率低下，甚至滋生腐败 .国际经验表明，政府间的财政收支结构呈这样的情形：收入结构划分以中央政府为主，支出结构的划分则以地方政府为主。从我国以分税制改革的运行结果来看，中央与地方的财政关系正是这一政府间财政收支结构的写照。实行分税制后，我国财政收入中央集中率明显提高，19 9 9年以后一直稳定在 5%一 0

5%的水平上，使得中央财政有较大的财力通过转移支付来平衡地方经济和财力的不平衡。而从 19 5 94—20 0 7年，地方财政自给能力 (本级财政收入/级财政支出)却一直徘徊在 06左右的水平，地方财政收本 .支矛盾加强了地方财政对中央财政转移支付的依赖性。目前，我国转移支付分为税收返还和体制补助、财力性转移支付和专项转移支付三大类，20 06年中央财政向地方转移 14 07亿元，20 39. 0 7年达 1124 8 .5亿 1元。但是，在我国转移支付中存在着大量的不合理、不规范： ( )体现财力均等化功能的一般性转移支 1】 9

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付占比重很小，20 05年占比仅 1%,20在财政收入 3 .%的增长情况下，占比也只有 1.%。带有 0 07年 24 38维护地方既得利益的税收返还和体制补助在三大类转移支付总额占比呈下

降趋势，但高达 3%多，这无 0疑是经济越发达的省份，得到的税收返还额越高，长此以往，不同地区获得的税收返还额差距加速扩大，

这显然不利于公共服务均等化的实现。专项转移支付规模过大，要求地方配套的项目过多、过滥，使地方财政难以统筹安排，甚至假配套。( )由于缺乏健全的制度和规范的监管，中央在向地方的转移支付中， 2 自然就产生了支出分散、极不透明、截留漏损严重、成本很高的弊端。哪些是财政一般性转移支付，哪些是财政部门的专项转移支付，哪些是各部门向下的转移支付，转移支付的标准和理由是什么，如何转移支付，相当多的部分和环节都是糊涂账，谁也说不清。而且，资金分散在各部委，虽然有许多项目规模很小，还是激励了地方政府到京“跑部钱进”、争要项目，给权力寻租和腐败提供了充足的负面制度条件。 上面这样通过权力具体分配资源，下面想各种办法争取资金，中间又有这样大的利益诱惑，裁量权集中掌握在国家各部委各司处手中，也没有科学和有效的制衡和监督，机构和公务人员即使不想腐败，时间长了

也很难做到。 ( )受中央转移支付制度建设进程的制约和影响，现行地方转移支付局限于原包干体制的 3上解、补助、基数返还和专项补助等几个方面，导致地区间财力配置极不平衡，欠发达地区财力吃紧。而有时在北京争取的资金，由于中间环节过多过长，可能中间费用花去一部分，省市县等截留一部分，做项目时再偷工减料一部分，工程项目层层转包各层次扣除一部分，很可能还有挪用和贪污一部分，实际上有的转移支付最后到真正要用的项目上，可能连 5%都达不到，中间流失和漏损非常严重。 02 .乱收费现象重新抬头，地方分配秩序混乱，扭曲经济行为

虽然国家在 19 98年开始大规模的清费正税改革，也取得了很大的成效，尤其在 20 0 3年以后，政府相继取消了农业税和农村不合理的收费，极大地调动了农民的积极性，但是由于行政体制改革依然没有取得根本进展，导致地方政府，尤其是在县级以下的政府人员无法精简的情况下，收入又减少了，最终他们还得设法将收入的来源转嫁到农民身上。省级以下的县市也是如此，地方财税收入比例持续下降，收入来

源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，再加上行政管理体制改革的不彻底，人员无法精简，只得将许多本来应当由财政预算承担的机构和人员经费，让他们去收费，并且实行“支两条线、超收奖励、罚款分收成，收费罚款与机构及人员办公条件、工资福利等挂钩”的政策，逼迫他们减少对财政的依赖，反过来 .

为自己创收，为财政做“贡献”进而陷入了依靠收费、罚款养人；养人收费、罚款的怪圈之中。目。前几乎没有一个政府部门不收费，形成了大量的收费性行政、执法和司法机构和自筹经费的编制人员。前不久，国家审计署调查绝大多数高速公路都延期收费，有的公路收费站招聘员工时居然有许多硕士、博士应聘，理由很简单：工作轻松、收入奇高。据统计，政府各部门和行政事业性单位的收费罚款保守估计以年均 2%增长计，20地方政府各部门所收的预算外收费和罚款估计高达 12万亿元，20 0 06年 . 07年的规模高达近 17万亿元左右，大部分收入都未纳入预算管理。 . 这样做的后果有二：一是严重地扭曲了经济行为，打击投资创业，特别是中西部一些县域的个体户、微型企业和中小企业，基本上让政府各部门和行政性事业机构收费和罚款收垮了，极大地缩小了就业空

间，使全国实际城镇失业率连年上升，20 06年高达 1%左右，20 5 07年达到 1%;另外，中小企业发育和 7发展艰难，中等收入人口规模过小，而失业率过高导致低收入人 1贫困人口过多，使基尼系数居高不 5和下，社会不公日趋恶化，为激起大规模群众事件埋下了伏笔 (贵州翁安事件的发生就足以证明 )如。二是使得机构和人员循环式恶性膨胀，格局是建设无资金、公共服务无财源，许多地方是吃饭、养人型财政，

如果算上各种显性和隐性债务，相当一部分市县政府实际上已经破产。而这种混乱的分配秩序必将影响地方经济健康发展，加大就业难度，扭曲政府的行政行为。如有的地方政府为了平衡财政，想方设法挪用社

保基金和住房公积金等，包括借债和变相借债来应付一般性预算的需要，甚至腐败，上海社保案、广州社保案就是鲜明的例证。 3“ .土地财政”

制度，助长了各地房价暴涨“干弱支”的机制以及不规范的转移支付，直接导致基层政府的财政困境。为缓解地方财政困境，强2 0

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除乱收费、乱罚款和摊派外，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，也成为地方政府财政支出的重要保障，“土地财政”制度由此应运而生。分税制改革后，土地出让金主要归地方政府管理，由地方政府直接支配，其使用权并不在财政部门。因此，土地出让金的管理比较混乱，全国各地存在很多不同的规定，很少纳入一般预算管理，许多地方根本就没有实施任何规范的管理形式，资金在财政体外运行，透明度低，监督力量十分薄弱，在收入和支出环节往往滋生浪费和腐败问题。越是发达地区，卖地收入占地方财政的比例越高，约在 13左右。20/ 0 6年全国卖地收入估计在 70元左右，20 00亿 0 7年达到 90 0 0多亿元，占出让总收入的 8%,比 20 0 0 3年提高了 2 3个百分点，而且大部分没有进人预算，成为地方政府肆无忌惮使用的“金库”小。为此，国务院办公厅 20 06年 l 2月下发了文件明确规定，从 20 07年 1 月 1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴人地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”,在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。然而国家审计署 2 0 0 8年 6月 4 1公布的土地出让金的审计结果显示，北京、天津、上 3海等 1个城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题，充分暴露了地方政府出于自身 1

利益的考虑并没有真正放弃其高度倚重的“土地财政”的实际行动。 但是，规划建设的土地资源是有限的，并且 1亩耕地红线也有很硬的约束，因此早卖掉土地就早 8亿有钱花，许多地方政府在卖地所得充裕时大搞形象工程，有的地方政府甚至用卖地加借债的方法搞市政建设，这种行为，不仅严重透支了地方政府未来的财政收入能力，因为土地收益本质上是一种跨年度、跨代际

收入；而且这种行为还助长了房价的一再攀升，严重透支了当地居民的未来消费能力，同时还埋下了激化社会矛盾的隐患。三、现行财税体制的改革建议

1化分税制改革 .深

分税制的实质是通过在各个行政级次间的分税来达到保障各级政权行使事权时的财力，因此，事权的划分是前提，财权和税权是保障，他们是相辅相成，协调一致的。有什么样的事权就要相应的财权和税权。说到底，中央与地方最基本的经济关系就是财政税收关系，其格局应当按照促进经济发展、明确各自

事务、一级税源一级政权、减少转移支付体制成本、提高及保持税收效率等原则进行设计。无论是联邦制的美国还是单一制的英国，在实行分税制时首先就界定了中央和地方政府的事权，然后才规划分税的财权和税权。因此，笔者以为要想彻底的建立分税制必须要从以下几个方面人手： ( )按照“治——行政两分法”的原则，实行彻底的行政管理体制改革，压缩行政级次，实行三 1政级行政，将县市归并成一级，乡镇并为县市的派出机构。但同时，将现行的省份扩大以分化安置归并后的多余人员，在此基础上细化各级政府的事权，并根据相应事权配置相应的税权和财权。

( )深化分税制改革，分税制改革的关键在切实下放给各级政府的税收立法权，由各级人大行使税 2收立法权，同时，按照三级行政体系进行三级分税，以打破现行的五级行政两级分税的扭曲现象。 2 .深化财政支出改革

财政支出结构的改革要以建立公共财政为目标，尽可能地增加公共产品的供给，进一步解决财政支出结构的缺位、越位问题。财政支出不再是以 G P为中心，减少非公共产品的支出，转而加大以关注民生 D

为主领域，诸如人民群众的社会保障问题，尤其是关注低收人群体的基本生活需要，进而不断调节社会收入分配，达到公平、公正的目标。同时加大对基础设施建设、环保领域的投入，改善人民的生存条件，这一

切都是落实以人为本的基本方略。政府为了实现这些目标，可以采取以下措施：一

是建立健全财政法律体系，使财政各项工作有规可循，有章可遵；加强财政执法，使财

政管理法制

化、规范化，提高财政管理的透明度以及财政管理的水平和效率。 二是加强公平公l、公正的“开三公”制度建设，有效调节收入分配，使大家生活在一个相对公平的社会里，对这个社会有更强烈的认同感和归属感，因此也更愿意遵循符合社会利益的游戏规则。目前我们社会普遍存在的贫富差距加大，“富心态”仇、腐败等现象都跟信仰散失、社会不公密切相关，因此，21

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政府必须将建立“三公”制度作为改革的基本指导思想，摆正位置、合理分工，落实在财政支出改革上， 就是财政不能以生产性开支为主，而应该以社会转移支付和福利支出为主。不断减少行政支出，精简人

员，提高效率，在此基础上提高公务员工资，增加合法收入，禁止灰色收入，建立赏罚分明的公平机制。 三是建立公开、规范、制衡的财政体制：不断完善立法，加强执法，建立独立的预算编制机构，形成预算编制、执行和监督机构相分离的制衡机制。公共财政预算管理的经济基础是市场经济，和谐社会框架下财政预算制度的核心则是财政的分权和制衡。这也是财政支出体制改革的核心。我国属于单一制国家， 而单一制的政治体制天然就缺乏联邦体制下的权利制衡形成机制，而预算又是伴随着资本主义市场经济产生和发展的一项财政制度，需要比较完善的法制体系来支撑，这就客观上要求我国财政支出体制的改革必须在行政体制的框架内通过不断建立健全法制体系和体制内权利制衡机制，有选择地借鉴外国经验，严格依法治国才能实现。这种相互制衡的机制应体现以下特点： ( )增强财政支出预算的公开性和透明性。 1 ( )严格细化各种预算执行的程序。( )在整个财政支出过程中建立追索有径、问责有人、目标明确的 2 3

负责制度，建立电子和文件考评档案以及预算项目执行系统的信用记录。 ( )重点依据上述绩效考评和 4信用追踪记录系统，建立有法可依、责任明确的惩戒机制，从制度上保证财政支出监督制度的法律严肃性，防止预算监督流于形式，硬化预算约束。 ( )在非人大会议期间，由人大常委会预算审查机构专司 5审议，财政部内部监督局和政府审计部

门配合审计监督，制定职责细化的多层次监督体系；而在人大会议

期间，对预算编制和执行应采取结构审议、现场释疑、分项表决的监督机制。 ( )建立惩戒复议仲裁机 6构，使得处罚结果合理合法。( )定期向社会公开监督检查结果，构建社会舆论监督机制。 73 .配套措施

( )加快信息化建设与整合。要实行省直管县、乡财县管的行政体制和财政体制改革，省级政府 1与县级政府的管理能力与管理效率无疑要加强，电子政务作为行政管理改革的重要内容，将会有助于促进财政管理工作的信息化、现代化，有助于提高财政管理的效率和规范化程度。同时，分税制以来， 国税、地税财政分设存在着征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉、检查交叉等弊端，需要寻找适当时机，对税收征管机构进行调整，这也需要信息化的基础配合。然而，我国电子政务 2 O多年来一直是循着一条“有条件的先上，在实践中摸索前进”的螺旋式路线走过来，使得各级政府部门已经形成了大量的独立且封闭的电子政务系统，这些系统彼此之间难以实现互联互通，是一个个名副其实的“息孤岛”信。要提高政府的管理效率、强化政府的管理能力，加强公平、公开、公正的“公”三 制度建设，建立公开、规范、制衡的财政体制，加快目前正在进行中的“二金工程”的建设与整合十就成为关键。 ( )加强与完善土地出让收入的管理。一是《 2国有土地使用权出让收支管理办法》只是停留在国务

院的有关规定，依据此办法加强监督审计，即使地方政府违规，违规的处罚力度太小，地方政府违规操作付出的代价很低，因此要将土地使用权出让收支管理上升到法律层面。二是提高土地出让收入的统筹管理级次，增强中央和省级调控力度。三是要真正避免“土地财政”,更要深化分税制改革，建立起地方财政的财税体系，从而稳定地方政府的收入来源。参考文献：[]项怀诚 .中国财政管理[ 1 M].中国财政经济出版社， 0 2 20.[]贾康，阎坤 .完善省以下财政体制改革的中长期思考[].管理世界，20,( ) 2 J 05 8 .

[]杨之刚，张斌 .中国基层财政体制

改革中的政府级次问题[].财贸经济，20,( ) 3 J 06 3 . []许安拓 .预算管理体系：体制内三权分离[]. 4 J中国改革， 0 5 6 . 20,( ) []王振宇 .于适度降低“ 5关两个比重”的思考[]. J经济研究参考，20 ( 2 . 08 1) []财政部财政科学研究所编 . 6热点与对策 20 2 0年度财政研究报告[ 06— 0 7 M].北京：中国财政经济出版社，2 0 . 08 []2 0 7 0 7中国统计年鉴(任编辑：孙亦军 )责 2 2