中国特色新型城镇化与小城镇建设_张丽萍

发布时间：2024-10-23

2013，16（2）：14－18福建农林大学学报（哲学社会科学版），

JournalofFujianAgricultureandForestryUniversity（PhilosophyandSocialSciences）

栏目主持人语：推进新型城镇化已成为我国新一届政府施政理念的重要内容之一，城镇化战略将是影响我

国未来发展的大战略。如何深刻认识把握这一国家重大战略决策的要旨，如何结合区域实际探寻小城镇建设这一具有中国特色新型城镇化的重要内容和战略抓手？本组4篇文章力图从不同角度探寻答案。

中国特色新型城镇化与小城镇建设

11，2*

张丽萍，郑庆昌

（1．福建农林大学软科学研究所；2．福建农林大学人文社会科学学院，福建福州350002）

［摘要］城镇化是中国现代化的大战略。中国的城镇化过程，实质上是破解城乡二元结构和促进城乡一体化发展的过程，

有其复杂的特殊性。特色成为中国城镇化的根本要求。新型城镇化战略作为中国特色城镇化的现实选择，蕴含着三大价值取向。小城镇建设是新型城镇化建设的题中之义，小城镇的新崛起将成为新型城镇化的战略推手。要推进小城镇的健

使小城镇与大中小城市和新型农村社区协调发展、互促互动。康发展，

［关键词］新型城镇化;小城镇建设;特色［［［6922（2013）02-0014-05中图分类号］F291文献标识码］A文章编号］1671-

NewurbanizationwithChinesecharacteristicsandtheconstructionofsmalltowns

ZHANGLi-ping1，ZHENGQing-chang1，

（1．InstituteofSoftScience；2．CollegeofHumanitiesandSocialSciences，FujianAgricultureandForestryUniversity，Fuzhou，Fujian350002，China）

Abstract：UrbanizationisagrandstrategyofChina'smodernization．China'surbanizationprocess，whichinessenceisacrackofur-ban-ruraldualstructureandtopromoteurban-ruralintegration，hasitscomplicatedparticularity．Characteristicsbecomeafunda-mentalrequirementofChina'surbanization．AstherealityofurbanizationwithChinesecharacteristics，thenewurbanizationstrategycontainsthreevalueorientations．Theconstructionofsmalltownsisthemeaningofthetitleofthenewurbanization，andtheriseofsmalltownswillbecomeanacceleratorofthenewurbanizationstrategy．Topromotesounddevelopmentofsmalltownswillbringa-boutthecoordinateddevelopmentandinteractionamongtowns，citiesandnewtyperuralcommunities．Keywords：newurbanization；constructionofsmalltowns；characteristics

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨预言，中国的城镇化和美国的高科技将成为21势。与先行完成城市化的美国等西方发达国家相

比，我国经历着与任何一个国家都不一样的、前所

世纪对世界影响最大的2件大事。我国的城镇化，未有的城镇化过程，既遵循着世界城市化的基本规

是一个快速发展和增量扩张的城镇化过程，是破解律，但又有其自身特殊性。深刻认识我国城镇化的有着深层次体制性障碍的城乡多重二元结构、促进特殊性，是推进我国城镇化健康发展、走特色城镇

4亿多人口的城镇化道路的基本前提。城乡一体化发展的过程。未来，

化，能否成功走出一条中国特色的城镇化道路，事

关我国未来发展和现代化实现的空间与动力，也将深刻影响世界经济发展的红利。

1．时代条件不同。我国城镇化面临着完全不同于发达国家在20世纪70年代以前就推进、完成城市

化任务的时代背景、动力与挑战。21世纪以来，经济全球化日益深入，以信息技术为核心的技术革命、信

知识经济发展迅猛，世界性的经济结构调整息经济、

加快，世界性的资源短缺和环境污染等问题日益突出

［1］

一、特色：中国城镇化的根本要求

（一）中国城镇化的特殊性

城镇化是任何一个国家现代化进程的必然趋

［收稿日期］2013－02－01

［基金项目］福建省社会科学规划重大项目（2011Z003）；国

家软科学研究计划重大项目（2010GXS1D116）。

［作者简介］张丽萍（1977－），女，硕士，助理研究员。研究

方向：区域特色发展、科技管理与科技政策。*

为通讯作者。

。我国与世界经济联系日趋紧密，在世界经济

格局中的角色与地位正逐步从追赶者向竞争者转变。这些新的时代条件的变化，决定了我国城镇化道路不能完全照搬发达国家的城市化模式与经验。

2．体制性障碍与多重二元结构交织。刘易斯的城乡二元结构理论表明，二元结构的普遍性是发展中国家城市化过程绕不过的一道坎。但是，我国

第2期张丽萍等：中国特色新型城镇化与小城镇建设

·15·

计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中累积的历史问题，就又面临应对国际金融危机、国际关系的重新调整、经济和社会转型等共时性问

成为现阶段我国最大题。积极稳妥地推进城镇化，

的结构调整，是未来发展最大的内需源泉，也是最

大的改革红利。未来，城镇化进程必将在当前推进经济社会转型的过程中实现推进。

（二）中国城镇化的特色之路

我国是世界上人口规模最庞大的发展中国家，选择什么样的城镇化道路，是决定城镇化成败的关键。我国城镇化的特殊性，决定了我国城镇化必须走特色之路。特色，彰显的不仅仅是特殊性，更是优质事物所蕴含的潜能、活力与竞争力。特色的形成与发展，是事物的共性与个性、整体与局部、内外

的二元结构又有着其他国家所没有的特殊复杂性：

不仅存在单一的经济二元结构，而且这种二元还进社会、政治、文化等领域也存在二而渗透到其他领域，

旧的城乡二元结构元结构；在快速城镇化的进程中，

尚未打破，城市中大量农业转移人口（农民工）群体与市民群体的利益分化甚至固化又形成了新的二元

结构。多重二元结构的交织，已成为阻碍我国城镇化健康发展的突出障碍。体制性障碍催生多重二元结构交织，是我国城镇化面临的最大挑战，也是我国我国城镇化进程将是城镇化的最大特殊性。未来，

一个不断消解深层次体制性障碍下的城乡多重二元结构、促进城乡一体化发展和迈向现代化的过程。

3．城镇化发展与经济社会转型叠加。市场经济是城镇化的制度前提。西方国家的城市化在自由市场经济中起步，其发展到高级阶段时才逐步受

部条件在动态发展演化中不断创新优化的过程和

［2］

到政府的干预。而我国城镇化的曲折历程（图1），结果。能否把特色的理念转化为引导、推动城镇是伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制化健康发展的信念、思路、战略与政策，能否形成特转型发展的过程，一方面在市场经济和工业化快速

另一方面又明显受到国家和政府发展中裹挟推进，

意志的深刻影响。我国的城镇化还未来得及消解

色鲜明的城镇经济、文化、制度、精神气质以及增进

将从根本上决定城镇、区域乃至国家能人的福祉，

否在更大空间中形成比较优势和竞争优势

。

图1

Fig．1

《中国统计年鉴》。资料来源：相应年度的

我国城镇化的发展历程

DevelopmentstagesofurbanizationinChina

［3］

不仅造福中国人民，对世界也是贡献”。

2．1．在探索城镇化发展特殊道路中把握共性、丰富共性。既要具备国际视野、借鉴世界经验，把握世界城市化的发展趋势，跨越中等收入陷阱，又要根据我国工业化进程、城乡结构、区域差异、人地要素、文化传统、民族心理等特殊的基础和条件，不断调整、优化城镇化战略，以自己独特的城镇化，丰富世界城市化的经验，为世界提供大国经验。2012年11月29日，时任国务院副总理李克强会见世界银

，“13亿人的现代化和近10亿人的城行行长时指出

动。构建多层次的城镇化体系是我国特色城镇化

的内在要求。要着眼城镇化质量的整体提升，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应，科学布局城市群、大中小城市、小城镇，统筹与新型农村社区的互动发展。积极稳妥地推进城镇化，寻找城镇化战略在不同阶段的支点与

实现形式，使非农产业不断向城镇集聚、农业转移

镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，人口向城镇集中、乡村地域向城镇地域转化、城镇

·16·

数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明不

［4］

断向农村传播扩散。

3．增强城镇化内部要素与外部环境的协调优化。把握城镇化与工业化、信息化与农业现代化的互动关系，集成人、土地、资金、制度、技术、信息等要在深化改革中以工业化、信息化、城镇化和农业现素，

“四化”代化这同步优化我国城镇化的逻辑路径。城镇化的推进，不仅要考虑城镇化历程中成功经验的积累与传承，历时性问题的破解，还要努力

福建农林大学学报（哲学社会科学版）2013年第16卷

制约了城市、区域的整体竞争力提升；（3）人口的半城镇化，形成城市内部的新二元结构，使也削城市成为未来影响社会稳定的最大隐患所在，

农村、农民在整个经济社会体系中的价弱了农业、

“”值，加剧了问题解决的难度。无论生活在城市还是农村，都能够“各美其美，，美美与共”或许这是人们对城镇化、对党的十八大“建设美丽中国”的美好理想与期待。破解现实困境，需要过程，甚至是一个比较长时间的持续过程。其前提是转变城镇化建设的观念，从注重空间的城

解决现时性矛盾，更要立足于引领未来城镇化的健

康发展。因应城镇化发展不同阶段的特点与问题，镇化转向人本的城镇化；其核心是围绕农业转移人

系统、有序地推进城镇化。把握好城镇化的战略及其重点、策略的选择，促进口的市民化，整体与局部、内部与外城镇化进程中共性与个性、

部等一系列矛盾的协调与系统性优化，提升城镇化的质量，形成城镇化的特色。

（二）新型城镇化的战略取向

“十五”对于城镇化建设，我国在计划纲要中首

次提出要实施城镇化战略。党的十六大曾提出，走

［7］

中国特色的城镇化道路；党的十七大进一步要

按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、求，

二、新型城镇化：中国特色城镇化的现实选择

（一）我国城镇化的现实困境

改革开放30多年来，我国城镇化率平均每年提

51．3%，但户籍口高1%。2011年，

径的实际城镇化率却仅为35%。根据学者Northam

［5］

的城镇化呈S型曲线及其3个阶段划分，一般认

以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发

［7］

展；党的十八大把城镇化再次提到新的战略高

［8］

度，提出要走中国特色的新型城镇化道路；2012年中央经济工作会议要求，着力提高城镇化质量，

把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，走

［9］

集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。新

为城镇化率为30%－70%时城镇化处于加速阶段。型城镇化，作为党和国家决策我国未来发展的战略

未来20年，我国城镇化水平仍将处于加速阶段。支点，成为新一届政府施政理念的重要内容。

城镇化拥有巨大的空间与潜力。曾任联合国1．打通扩大内需的通道，创造经济增长的新驱助理秘书长的沃利·恩道指出，城镇化可能蕴藏着动。城镇化成为扩大内需的最大潜力所在。我国无可比拟的未来光明前景，但如果处理不好也可能

［6］

是前所未有的灾难。我国既往的城镇化在低地价、低工资、低成本污染治理的粗放模式下获得了快速发展，但也积累了诸多弊病，面临三大突出困

城镇化率每提高1%，就有1300多万人口从农村转

入城镇。一个农民真正成为城市居民，收入和消费

［10］

至少能提高3倍以上。我国当前的城镇化率远低于世界平均水平，距离联合国预计的2030年达

境：（1）土地的城镇化代替了人口的城镇化；（2）政到65%－70%的目标还有很大空间，还有4亿多农

府主导的城镇化代替了市场主导的城镇化；（3）农村人口的城镇化将形成巨大的需求释放与投资拉

“半城镇化”业转移人口城乡两栖的代替了市民化。动。推进城镇化，既扩大消费需求，释放居民消费

这些困境，不仅制约了城镇化潜在内需向有效需求潜力，又带动投资，从而打通扩大内需的通道，打造的转化，同时也对今后城镇化的发展产生了潜在风险：（1）城镇化异化成土地过度利用的冲动，扭曲了

我国经济未来增长的新动力，这是当前从中央到地

方积极布局推进城镇化的直接原因。

2．加快城镇化自身的转型发展，整个社会对城镇化的价值取向、思维和行为方式，提升城镇化的

农村土地的红利被过度利用于房地产，既对城市的质量。传统低成本、高污染的速度型、要素驱动的实体经济发展造成威胁，又加剧了农业转移人口市城镇化发展模式越来越难以为继，城镇化发展由速；（2）在政府主导下，城镇等级制代替了城镇公平化，要素形成二元制并按行政区域和权力

由要素驱动向改革创新驱动的度扩张向质量提升、

转型势在必行。当前，城镇化发展的外部条件和内

我国量多面广的小城镇普遍综合在动力正发生深刻变化，配置往城市集聚，各地开展的统筹城乡综合

承载力不足，基本公共服务缺乏常住人口全覆盖，配套改革试点、小城镇综合改革试点等，为破除城

第2期张丽萍等：中国特色新型城镇化与小城镇建设

·17·

化成果，，，量力而行，做好规划，分步推进。

2．以改革激活城镇化的红利。制度性改革要

镇化发展的制度障碍积累了经验，城镇化转型发展条件也日趋成熟。推动城镇化的成功转型，以健可持续的城镇化，更有力地支撑国家经济社会康、

这是新型城镇化的重要任务。转型发展，

3．引领改革实现突破，拓展转型发展的空间和

优先于城镇的空间建设。深化对户籍制度、土地制

潜力。无论是经济发展方式的转变、社会的转型，度、福利制度、教育制度等的系列改革，消除城镇化还是体制的转轨，本质上都是打造经济增长新动力、培育竞争新优势的途径。当前，世界政治经济发展格局加速变革、调整，国内短期问题与长期问

历时性与共时性矛盾、结构性与体制性问题交题、

织凸显，国内问题与国际问题交错。如何为中国的转型发展寻找一个新的平台、拓展更大的转型发展空间，考验着决策者的智慧。城镇化涉及交通建设、消费、教育改革、医疗改革、社会保障、智能城市等多个方面内容，是未来协调推动财政金融、收入分配、户籍与土地管理、公共服务等改革和行政区区域经济等调整及优化的最佳平台。城镇化的划、转型、新型城镇化的建设，既是后金融危机时代我更是我国避开“中国寻求新增长动力的因应策略，

，等收入陷阱”力求转型发展、增强竞争力的长期战略选择。

（三）新型城镇化的实现路径

新型城镇化，以人的城镇化为核心，是以城市

大中小城市和小城镇协调发展，与群为主体形态，

新型农村社区互动，城镇化与工业化、信息化、农业

现代化相辅相成的城镇化。推进新型城镇化的内

的制度障碍，特别是农村人口转为城镇居民的身

门槛、资本、能力等障碍。份、

3．持续夯实城镇化的基础。加快推进市场化，消除城乡生产要素流动的障碍。推进工业化与信息化融合，推进农业现代化，建立分工合理的现代提升城镇吸纳农民创业就业的产业空间产业体系，

加快农村集体产权和能力。以小城镇建设为契机，

提升农业、农村的发展价值，增加农民的制度改革，

财产性收益等。

4．实现城乡一体化发展。加大统筹城乡发展加快推进城乡规划、基础设施、公共服务一体力度，化，激活农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，使城市与农村的发展为市民和农民带“等值不同质”的幸福感。来

三、小城镇建设：新型城镇化的战略推手

（一）推动小城镇建设的新崛起

改革开放以来，我国城镇化经历了从支持小城

再到大中小城市和小城镇协镇到重点发展大城市、

调发展的曲折演变。新时期，城镇化要积极稳妥推

关键是要找准新型城镇化的切入点。集约高效、可持续。，进，在要求是公平共享、

新型城镇化的层次体系，包括了城市群、大城，城镇内部、城乡之间、

中等规模城市、小城市、小城镇（表1）。大中小城际之间、，使城乡居市、

城市在城镇化发展中具有重要的作用，过去30多年快速、增量的城镇化，使城市特别是大城市的发4亿多人口的非展潜力得到了充分的释放。未来，

若向少数大城市集中，将加剧大城市的负农化转移，

民共享城镇化发展成果，减缓与消解社会的二元结

构矛盾；集约高效，，要求合理布局城市群、大中小城市、小城镇，使城乡要素平等自由流动，使城镇化的布局和形态与资源环境承载

超出大城市的综合承载力，从而带来一系列新的能力相匹配；可持续，强调城镇的综合承载能力，要求担，

农业转移人口城镇化的综合充分考虑资源、环境、人文和历史等因素与约束条件，社会问题。而小城镇，

成本低，特别是对农业转移人口的就地城镇化，无论节地节能、生态环保，使城镇和谐宜居宜业。新型城镇化彰显了我国城镇化道路的特色，因

应了转型发展和科学发展的诉求，是对既往城镇化

社会成本、心理成本都相对较低。小城是经济成本、

镇是联结城市和农村的纽带。随着农村交通和通讯

良好生态环境的保护，土地等资战略的反思、扬弃、调整和优化。推进新型城镇化，等基础设施的改善，

源的相对充裕，小城镇更易与中小城市、农村新型社路径安排至关重要。

1．破除城乡二元结构下的城镇化建设与治理区互动，既接受中小城市辐射，又共享城市的资源，缩的路径依赖。打破资源往大中城市倾斜的习惯思短从农村的城镇化到城镇的城市化再到城市的再城维。市化（逆城市化）的梯级递进过程。

。我国小城镇量多面广，“郡县治则天下安”至既要以人口的城镇化为核心，使城乡居民共享城镇

·18·

2011年末，全国共有657个设市城市，而建制镇则

［11］

达19683个。建设好小城镇，既可解决大中小城要素环境过度利用以及群体利益市的承载力有限、

分化等问题，

表1

Table1

新型城镇化的层次城市群

福建农林大学学报（哲学社会科学版）2013年第16卷

，还有可能超越城镇化的梯级递进过程，实现农

村的城镇化与逆城市化的直接双向互动，从而促进。小城镇建设的

将成为新型城镇化的动力与重要推手。新崛起，

新型城镇化的层次体系

标准界定

Hierarchymodelofthenewurbanization

在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以1个或2个（有少数的城市群是多核心的例外）特大城市（小型的城市群为大城市）为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联“集合体”。系不断加强，共同构成一个相对完整的城市

大城市中等规模城市小城市小城镇

经济较为发达，人口较为集中的政治、经济、文化中心，市区常住人口100－300万人。市区常住人口50－100万人。市区常住人口50万人以下。

从属于县的县城镇、县城以外的建制镇和尚未设镇建制但相对发达的农村集镇，即小城镇=县城+建制镇+集镇。1984年国务院转批的民政部《关于调整建制镇标准的报告》中关于设镇的规定：（1）凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制。（2）总人口在2万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过20%的，可以建镇；总人口在2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的亦可建镇。（3）少数民族地区，人口稀少的边远地区，山区和小型工矿区，小港口，风景旅游区，边境口岸等地，非农业人口虽不足20%，如确有必要，也可设置镇的建制。

：《中国中小城市发展报告（2010）》。资料来源

（二）推进小城镇建设健康发展

当前，推进小城镇建设健康发展要着重把握以

下几个问题。

1．有重点地选择发展小城镇。重点发展有条件的县域城镇、城市群或城市带周边的城镇，使其逐步发展成为中小城市。优先支持：直辖市、省会

［2］张丽萍，周世举，郑庆昌．特色论与海峡西岸经济区特色

J］．福建农林大学学报：哲学社会科学版，2012，15发展［（2）：1－6．

［3］EB/OL］．（2012熊争艳．李克强会见世界银行行长金墉［

－11－29）［2013－01－20］．http：//news．xinhuanet．com/politics/2012－11/29/c_113845128．htm．

［4］——城镇转型的经济学分析［D］．西安：何磊．中国乡村—

城市和副省级城市的卫星小城镇，经济实力较强、2011．西北大学，城镇密集区域、具有较大发展潜力的小城镇，有资［5］NORTHAMRM．Urangeography［M］．2nded．New

［12］