政府职能转变

“越位”、“缺位”、“错位”与“弱化”、“强化”、“转化”

-关于政府职能转化和依法行政的思考

吴国英

内容摘要：政府职能要适应我国社会主义市场经发展的需要，必须解决政府部门职能的“越位”、“缺位”、“错位”问题,要通过依法行政来实现“弱化”、“强化”、“转化”政府相关职能，以更好地发挥政府的社会功能。

主题词：政府职能改革依法行政

改革开放以来，我国从计划经济走向市场经济，取得了辉煌的成就。同时，应该看到，经济体制的改革意味着必然要进行相应的政治体制改革，以适应经济体制改革的需要，而行政体制的改革又是政治体制改革中的重要组成部分。为此，我国政府先后于1982、1988、1993、1998年进行了4次大规模的行政机构改革，经历了由浅到深，从单纯机构改革到综合配套机构精简，从理顺体制关系到制度创新，对基本适应经济体制改革需要和对外开放的需求起了较大作用。

然而，就建立“法制政府”、“责任政府”、“服务政府”目标而言，行政体制的改革仍有较长一段路要走。就目前看，政府部门在管理市场、公共服务、公共事务管理等方面还明显存在着“越位”、“缺位”、“错位”情况。这一切需要通过继续深人改革，完善依法行政来加以解决。

一、政府部门“越位”、“缺位”、"错位”的主要表现

所谓政府部门“越位”，即政府部门把应由市场机济制调节解决，不该自己管的事，管住不放，结果不但管不了、管不好，反而影响市场机制的发育，不利生产、经济发展。如有的地区本位主义严重，用行政权力对统一的市场进行割据，搞地方经济封锁，对非本地商品实行种种限制，结果你地区不让我产品进来，我地区也不让你产品进来，出现相互限制。更有甚者，有的县、市地方党委、政府发“红头文件”成立所谓的“流通领域秩序整顿办公室”，层层贯彻落实，对外地商品实行“围追堵截”以确保地方产品销售，美其名曰爱市烟”、“爱县

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酒”，甚至以发当地的商品代替发工资，并把此项工作执行得如何，作为干部工作成绩来考核。从观念角度看，这是一种短视的小农经济思想在作祟，其行为不但救不了地方经济，反而导致生产力萎缩,最终彻底影响经济发展。从行政权力角度看，正是政府“越位”的恶果破坏了统一的市场，既侵犯了生产厂家的经营权，又限制了消费者的选择权，更是违背了市场经济通过自由竞争、优胜劣汰促进生产力发展的机制。市场机制的功能是通过竞争促进落后企业，提髙自身生产力来贏得市场，从而增强一个地区的经济活力。行政部门的“越位”干预,反而把市场给“管死了”，把生产力给管“弱化”了。

可见，计划经济时代虽已结束，但长期以来形成的旧的行政权力观念还存在，一碰到困难就会犯“路径依赖”习惯。市场经济要求我们:不是市场来适应企业、政府，而是政府、企业去适应市场。政府搭台，企业唱戏,才越唱越好，靠政府帮助唱戏，行政干预，地区、行业垄断，历史经验告诉我们，这是没出路的。

所谓政府“缺位”，就是该政府管的，政府没管或没管到位。改革开放以来的事实表明，市场机制不是万能的，市场机制不可能解决社会生活中的一切问题。而市场机制不能发挥作用或者说产生副作用的地方，正是需要政府部门发挥作用的地方。市场机制需要配套的措施、条件，如反垄断，反不正当竞争，对企业予以破产保护，对失业人员予以失业保险，对难以在市场机制下同步竞争的弱势群体予以救济，实行最低工资制度和生活保障制度，医疗、养老保险、义务教育、社会基本福利等等。这些措施条件需要国家政府部门去做，否则将会带来很大的风险，甚至造成社会不稳定、不公平。我们的原则是“效率优先兼顾公平”。效率优先是市场机制的体现，谁来“兼顾公平”呢？是政府！由政府把兼顾公平的职责担当起来。实行市场经济以来，市场空前丰富繁荣，但同时假冒伪劣商品几乎各行各业都有，以至本来我们最放心的人民币，票面越大越要小心检査。甚至连支票都会有假。这种不正当竞争乃至违法犯罪行为，靠市场手段本身是解决不了的，要靠非市场手段,靠政府部门(有些靠司法部门)来解决。政府部门管不到位/缺位”的话,那正常的经济秩序就得不到保护，经济活动必受严重影响，其结果是富了不该富的人，穷了不该穷的人。

在市场经济体制中，政府部门不该管的要放权，该管的不能“缺位”,不能片面吸取教训，因怕“一管就死”就走向反面,结果“一放就乱”。在这次抗击“非典”中，有的地区一度出现混乱，政府部门

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采用非市场手段就十分必要。这不是市场机制失效，相反是对市场机制的补充。行政干预和市场机制不是截然对立的两极，而是保障社会稳定发展的一个事物的两面，缺一不可。

所谓政府“错位”,就是政府既当管理者又当受益者，既当“裁判员”又当“运动员”既是规则的制定者，又是规则的执行者。计划经济时代，政府部门大权独揽,大大小小事，政府说了算，各行各业都是政府的下属。改革开放后,实行政企分开，但政府部门婆婆的角色意识未退尽，情难断，利难舍,本地区本行业好像是“自家人”，权力干预，利益分享,对一些公共事业实行行业垄断、价格垄断、业务垄断，这不仅造成市场竞争不公，还影响市场经济健康发展。这种权力经济、关系经济还滋生出投桃报李的腐败现象。事实表明，“错位”状态下的政府部门权力一旦被个人所利用，一个单位、一个行业、一个地区、大事、小事，份内事份外事，由领导个人说了算，是导致权力滥用、腐败的客观条件。

二.政府转变职能，消除“三位"现象

消除“三位”现象，需要政府转变职能。而政府转变职能，关键是怎样转,往什么地方转。不能从长官意志出发，随意地转，也不应纯粹为精简机构人员，下放权力转，而应是围绕上层建筑适应经济基础发展这个根本问题转，围绕政府部门从市场这个中心来设臵行政机构职能。

我国经济体制改革的深入发展、加入WTO的新的形势，要求我们必须对政府部门职能进行“弱化”、“强化”、“转化”来消除政府社会管理中的“越位”、“缺位”、“错位”现象。

所谓“弱化”即弱化政府的微观管理，直接管理职能;所谓“强化”即强化政府宏观管理，间接管理职能；

所谓“转化”即把错位的政府权力转化为政府服务的职能，转变以前政府部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”局面，变权力为自己服务为权力为人民服务、为公共事业服务、为经济建设服务。一方面政府把自主权、经营权下放给企业、下放给社会，保证企业真正成为市场竞争的主角，保证社会中介组织担当起社会服务中介责能；另一方面政府须把该管的事管起来、管好、管到位。如搞好宏观调控避免重复建设，避免产业结构不合理(这是极大的社会资源浪费)；如维护市场秩序建立良好的市场监管体系（这将大大减少市场内耗）……这几年人们经常谈到诚信缺失的社会现象。其中固然有主观

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上的问题，同时也与没有一整套社会信用监管体系、机制有关。趋利避害是人的天性,如果在社会中，讲信用的人吃亏，不讲信用的人得利，那么讲信用的人也会不愿讲信用，反过来讲信用的人得益，不讲信用的人受到惩罚，那么不讲信用的也被迫讲信用。在建立和完善社会信用监管体系和机制方面，政府不可缺席！

三、依法行政是进一步转变政府职能的必要保障

市场经济需要政府职能改变，这是毫无异义的。但行政职能的转变、权限的设臵应该由谁来进行？从我国以往历次改革情况来看，主要是政府部门自我改革、自我定位。又由于我国实行党管干部原则，各级政府领导的使用，由党委决定，事实上形成党政共同领导行政改革或者说党通过对干部的任免间接领导行政改革。作为一个法治国家，法治政府,对政府职能的转变,权限如何定位，恐怕应该在党的统一领导下，由人民代表机关权立机关来进行，实行政府行政的职权由法律规定这一法治原则，而不应把属于立法机关的权力由行政机关来行使，更不能使机构的改革、职能的设定、权力的下放或上调成为领导个人意志的产物。

我国宪法原则规定，行政机关由权力机关产生，并受其监督。因此，要改变过去地方政府组织法所规定的，地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的做法。要强化各级立法机关享有的对同级地方政府的行政改革审批权（审批结果报请上级人民政府备案，上级人民政府认为有不当之处，可提请同级人大审查授权，因此政府的权力只能依法用来为社会服务、为公民服务。对于立法机构来说，关键在于充分体现民意制定法律法规；对行政机构来说，主要在于依法执行体现责任和效率，政府无权将人民賦予的权力作为谋求自身利益的手段。政府职能的核心是将实现公民的正当权利和满足公民的正当利益需要作为不可推卸的义务、责任。唯有如此，政府才能从权力本位向责任本位过渡，公民也才能从义务本位向权利本位转变。人民要听政府的话，但同时，政府更应听人民的话。这不是作风问题、姿态问题,而是规则问题。

政府依照规则行事、服务公众、管理社会，这就是依法行政，对社会公共事务服务好，市场秩序管理好，这才是真正的“形象工程”、“政绩工程”。至于那些形式主义的“形象工程”、“政绩工程”，让人民支付昂贵成本为政府服务，就完全与法制政府、责任政府、服务政

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府的本质要求背道而驰了。

依法行政，不仅指政府行为在内容上合法，同时要求政府行为按程序办事。程序合法是保证内容合法的必要条件。尤其当政府拥有广泛的裁量权、征用权、紧急处臵权时，这些权力本身规定往往很抽象原则，成为一柄双刃剑，必须通过必要的、合理的、科学的程序来规范制约，以便在满足政府处臵公共事务需要的同时，避免权力被不当滥用，导致公众权利受到不应有的侵害。如市政项目必须进行公开招投标；政府重大决策应经过民主化论证审议;社会重大信息必须及时向公众通报，保障人民的知情权；办事制度公开化，接受民众监督。从按原则办事，按政策办事，到按程序办事，这是强化依法行政的体现，这几年来已受到社会广泛的重视。如对民航、铁路、水、电、煤等公共行业，实行价格听证制度，在调价前必须召集社会有关代表人士履行听证程序，在听取公众的意见基础上再进行定价。这不只是政府尊重民众意见的问题，重要的是从程序上保障公民权益不受损害，对政府的权力进行制约。

我们大多数政府成员都是人民的好干部,但作为一个社会，把事关广大民众的利益寄托在一个好制度上，比寄托在一个好干部身上更为重要、更为可靠。

依法行政，不仅是整个行政机构对社会而言，同时也包括行政机构内部上下左右之间而言。当下级机关、个人，对上级机关、领导，在领导意志与法律不一致、相违背的时候，应听领导的还是听法律的，这在理论上不是问题，问题是在实践上。当下级选择了依法而得罪了领导，其自身正当利益如何来得到法律保护？这关系到权与法的问题，需要从体制机制上得到解决。如财务、审计、工会，他们既在某个单位统一领导下工作，而行使的职能又可能发生与本单位利益不一致情况。他们站在哪一边呢？是服从领导还是服从法律？以至出现劳务纠纷案件，员工与单位对簿公堂时,工会主席坐在代表单位一方席位上的现象。这种场面令人感叹。

转变政府职能，这已经成为全社会的一种强烈呼声。处于转型期的我国社会，政府职能的转变、行政体制的改革还面临着十分艰巨的任务。正因如此，要保障政府职能有效转变，保持行政改革的规范持续进行，必须把转变政府职能纳入法制轨道，使改革的动力不只来自政府本身，同时来自社会公众，从法制、社会机制上保障推进政府职能转变顺利进行。

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