国家税务总局文件

国税发 2011 56号

国家税务总局关于印发《“十二五”时期

税收发展规划纲要》的通知

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位：

现将《“十二五”时期税收发展规划纲要》印发给你们，请结合实际认真组织实施。要科学分解规划提出的目标任务，明确工作责任。要跟踪了解规划实施过程中面临的新情况、新问题，有针对性地加以解决。要切实加强对规划实施工作的督促检查，有效地发挥税收规划对税收事业科学发展的指导作用。实施过程中遇到的问题，要及时向税务总局报告。

二○一一年四月二十九日

（对下只发电子文件）

“十二五”时期税收发展规划纲要

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目 录

一、“十一五”时期税收事业取得显著成就

1．税收事业呈现良好发展势头

2．税收发展中存在的主要问题

二、“十二五”时期税收发展面临的新形势新任务

3．税收发展形势发生深刻变化

4．时代发展赋予税务部门新任务

三、“十二五”时期税收发展的指导思想、基本原则和主要目标

5．“十二五”时期税收发展的指导思想

6．“十二五”时期税收发展的基本原则

7．“十二五”时期税收发展的主要目标

四、牢固坚持依法行政

8．加强税收法治建设

9．坚持依法科学民主决策

10．推进税收立法和制度建设

11．规范税收执法行为

12．健全行政监督体系

13．完善税收法律救济

五、进一步深化税制改革 

14．建立健全科学的税收制度和政策体系

15．深化货物劳务税制改革

16．深化所得税制改革

17．深化财产行为税制改革

18．调整和完善税收政策

六、持续改进纳税服务

19．建立健全现代纳税服务体系

20．实施标准化模式下的服务细分策略

21．加快纳税服务平台建设

22．加强宣传咨询

23．优化办税服务

24．维护纳税人合法权益

25．完善纳税信用评价机制

26．拓展纳税服务资源

七、切实强化税收征管

27．构建税收征管新格局

28．实行分类分级管理

29．实施税收风险管理

30．推进信息管税

31．规范税收征管程序

32．完善税源管理运行机制

33．加强国际税源管理

34．强化税务稽查

35．夯实税收征管基础

八、全面加强税务干部队伍建设

36．造就高素质专业化税务干部队伍

37．加强领导班子建设

38．加强公务员队伍建设

39．加强人才队伍建设

40．加强干部教育培训

41．加强党建和思想政治工作

九、着力推进党风廉政建设

42．健全惩防体系

43．加强廉洁从政教育

44．推进反腐倡廉体制机制制度创新

45．强化监督制约

46．加强督察内审工作

47．加大查办案件工作力度

48．健全政风行风建设长效机制

十、不断完善税收发展的保障体系

49．强化组织领导

50．完善组织体系

51．密切国税局地税局合作

52．改善物质保障

53．加强信息化支撑

54．改进工作作风

按照党的十七届五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，根据经济社会发展新

形势的要求，为明确未来五年税收发展的目标要求和重大举措，指导税收事业科学发展，制定本纲要。

一、“十一五”时期税收事业取得显著成就

1．税收事业呈现良好发展势头。“十一五”时期是税收事业发展不平凡的五年。全国税务系统认真贯彻党的路线方针政策，积极做好各项税收工作，实现了税收事业新的发展。坚持用科学发展观指导税收工作实践。通过扎实开展深入学习实践科学发展观活动，全面梳理税收发展中存在的主要问题，进一步理清发展思路，确立了服务科学发展、共建和谐税收的工作主题。税收政策得到全面落实。积极实施扩大内需、稳定外需、促进经济结构调整和区域协调发展、保障和改善民生的一系列税收政策，为应对国际金融危机冲击、推动经济社会又好又快发展做出了积极贡献。税制改革实现重要突破。取消农业税，统一内外资企业所得税，两次提高个人所得税工资薪金所得费用扣除标准，在全国范围内推行增值税转型改革，完善消费税制度，顺利实施成品油税费改革，逐步在新疆和整个西部地区实行原油、天然气资源税改革，统一房产税、城镇土地使用税、车船税、城市维护建设税和教育费附加等制度，基本形成了有利于各类市场主体平等竞争的良好税收环境。纳税服务开创良好局面。坚持把纳税服务作为增强纳税人依法诚信纳税意识的重要举措，不断更新服务理念、丰富服务内容、优化服务平台，逐步提升了纳税人税法遵从度。税收征管方式逐步完善。坚持依法征管，按照科学化、精细化管理理念推行专业化、

信息化管理，积极推进依法行政，认真落实组织收入原则，全面实行税收执法责任制，探索实施税源专业化管理，深化税收分析预测，积极开展纳税评估，强化税源与征管状况监控分析，大力加强税务稽查，探索大企业等重点税源管理的新思路、新方法，突出抓好国际税收管理和反避税工作，针对薄弱环节加强各税种管理，积极实施信息管税，加快金税工程建设步伐，提高了税收征管的质量和效率。干部队伍建设迈上新台阶。推进领导班子建设，深化干部人事制度改革，实施税务机关机构改革，开展多层次、大规模教育培训，注重专业化人才培养，加强党建和思想政治工作，增强了干部队伍的综合素质。反腐倡廉工作深入推进。全面开展惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉制度建设，着力推进部门内控机制建设，加强对领导干部的监督，强化对税收执法权和行政管理权“两权”运行重点岗位和关键环节的监督，严肃查处违纪违法案件，推进政风行风建设，有效促进了税务干部廉洁从税。五年来扎实有效的工作，有力地促进了税收收入持续稳定增长，“十一五”时期税收收入年均增长20.2%，累计入库税款28.5万亿元（不包括关税、船舶吨税和耕地占用税、契税，未扣减出口退税），比“十五”时期增加1.6倍，税收收入质量明显提高，为经济社会发展提供了可靠的财力保障和有效的政策支持。“十一五”时期税收事业取得的明显进步，积累的丰富经验，为“十二五”时期税收发展奠定了坚实基础。

2．税收发展中存在的主要问题。与实现科学发展的要求

相比，当前税收工作还存在一些差距。解放思想、更新观念的力度需要加大，有些工作理念还不适应科学发展观的要求。税收调控作用有待进一步发挥，有利于科学发展和加快转变经济发展方式的税收制度和政策体系尚待完善。税收管理方式需要继续改进，专业化、信息化管理还需要深入研究和完善。高层次人才较为匮乏，干部队伍活力不足。损害纳税人利益的行为仍有发生，惩防体系有待进一步完善，反腐倡廉工作还要常抓不懈。面向未来，必须着力破解发展难题，努力开创“十二五”时期税收事业发展新局面。

二、“十二五”时期税收发展面临的新形势新任务

3．税收发展形势发生深刻变化。“十二五”时期，税收事业面临新的发展环境。我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，面临难得的历史机遇，但是发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，加快转变经济发展方式刻不容缓，对发挥税收职能作用推动科学发展提出了新任务。经济全球化深入发展，但国际金融危机影响深远，世界经济增速减缓，全球需求结构出现明显变化，国际竞争更加激烈，一些全球性问题更加突出，各种形式的保护主义抬头，我国发展的外部环境更趋复杂，对运用税收手段支持我国企业参与经济全球化竞争提出了新考验。我国社会大局保持和谐稳定，但随着经济社会转型加速，社会矛盾明显增多，解决就业、社会保障、医疗卫生、收入分配等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题压力进一步加大，加强和创新社会管理的任务更加繁重，对完

善和落实税收政策促进改善民生提出了新要求。不断深化改革将为我国经济社会发展注入新的动力和活力，但制约科学发展的体制机制障碍依然较多，对优化税收制度安排支持深化改革提出了新挑战。税收事业仍将呈现良好发展势头，同时税收工作对象、手段、主体发生明显变化，跨国、跨地区经营的大企业集团不断涌现，纳税人数量迅猛增长，业务创新层出不穷，税源流动性显著增强；世界科技进步日新月异，信息技术在税收工作中的应用将更加广泛深入；税务干部思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性日益增强，干部队伍建设面临许多深层次的矛盾和问题需要在体制机制上有所突破，抓班子、带队伍的任务十分艰巨，对税务部门以改革创新精神开创税收事业发展新局面提出了新课题。

4．时代发展赋予税务部门新任务。“十二五”时期是税收事业科学发展的关键时期。必须围绕加快转变经济发展方式、保障和改善民生，着力健全有利于科学发展的税收体制机制，发挥税收职能作用，促进产业、区域、城乡等方面结构调整，支持重点领域和关键环节改革，推动增加就业再就业、调节收入分配等民生问题的解决，更好地服务经济社会发展。必须围绕迎接经济全球化的机遇与挑战，着力增强税收国际竞争力，加强国际税收协调与合作，优化对“走出去”企业的税收服务，维护国家税收权益，更好地推动对外开放进程。必须围绕适应税收工作对象、手段、主体发生的新变化，着力加强战略思维，树立世界眼光，借鉴国际经验，探索内在规律，扎实

做好依法行政、税制改革、纳税服务、税收征管、干部队伍和党风廉政建设等工作，更好地推动税收事业科学发展。

三、“十二五”时期税收发展的指导思想、基本原则和主要目标

5．“十二五”时期税收发展的指导思想。“十二五”时期税务部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，遵循依法行政的基本准则，坚持服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，抓好纳税服务、税收征管的核心业务，推行专业化、信息化的管理方式，完善人才强税、廉洁从税的保障机制，建设法治、服务、责任、和谐、效能、廉洁的税务机关，推进税收事业科学发展，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化做出新的更大贡献。

6．“十二五”时期税收发展的基本原则。

——坚持把科学发展观作为税收发展的指导方针。以科学发展观统领税收工作全局，将科学发展观贯穿税收工作始终。围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，努力做到法治公平、规范高效、文明和谐、勤政廉洁。统筹做好依法行政、税制改革、纳税服务、税收征管、干部队伍和党风廉政建设等工作，妥善处理局部与全局、当前与长远、税收与经济、中央与地方等方面关系，实现税收事业科学发展。

——坚持把促进经济发展方式转变作为税收发展的着力点。深刻认识加快转变经济发展方式和改善民生的重要性和紧迫

性，切实增强为国聚财、为民收税的责任感和使命感，努力找准税收工作在党和国家工作大局中的位置，充分发挥税收筹集收入和调控经济、调节分配的职能作用，为经济社会发展提供可靠的财力保障和有效的政策支持。

——坚持把依法行政作为税收发展的基本准则。严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，使税法得到有效执行和普遍遵从。把法治的要求融入各项税收工作中，坚持依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，促进税务干部规范、公正、文明执法。

——坚持把改革创新作为税收发展的强大动力。创新税收发展理念，切实转变不适应时代发展要求的思想观念，以理念创新带动各方面创新。改革税收体制机制，合理把握改革时机、力度和节奏，推进重点领域和关键环节改革。创新税收工作方式方法，充分尊重基层首创精神，广泛应用现代信息技术，推动税收事业不断迈上新台阶。

——坚持把造就高素质专业化干部队伍作为税收发展的重要保证。坚持以人为本，推进税务干部队伍的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设，为税收事业科学发展提供坚强保证。抓住教育培训和实践锻炼两个关键环节，努力造就高素质专业化人才队伍。加强思想教育，完善体制机制，充分调动干部的积极性、主动性和创造性，积极投身推进税收事业科学发展的伟大实践。

7．“十二五”时期税收发展的主要目标。

——税收收入随经济发展实现持续稳定增长。税收收入增长与经济发展相协调。税收收入结构进一步优化。税收收入质量进一步提高。

——税收法治环境继续得到改善。科学化、民主化、规范化的税收决策机制基本形成。符合社会主义市场经济的税收法律制度体系逐步完善。适应现代税收征管条件的税收执法机制更加规范。税务干部依法行政的意识和运用法治思维与法律手段有效解决税收工作实际问题的能力明显增强。

——税收调控作用有效发挥。税制体系不断优化，税收政策逐步完善，有利于科学发展和加快转变经济发展方式的税收制度与政策体系更加健全。税收调控职能有效发挥，调节作用切实增强，在促进经济社会科学发展中发挥重要作用。税权配置更加科学合理。 

——纳税服务水平显著提高。现代纳税服务体系基本形成，税法更加透明，常态化的纳税人需求响应机制逐步形成，正当需求得到有效满足，办税负担明显减轻，合法权益得到充分保护，诚信意识普遍增强，纳税人税法遵从度不断提高。

——税收征管质量和效率不断提升。征管法律制度体系逐步健全，税源专业化管理深入推进，征管模式不断完善创新，税收征管科技应用水平大幅度提升，信息管税取得重要成效。税收流失率和税收成本逐步降低。

——干部队伍素质明显增强。领导班子结构进一步改善，税务文化繁荣发展，群众性精神文明创建活动深入推进，大规

模培训干部的战略任务全面落实，高素质专业化人才队伍基本建成，干部队伍的综合素质和岗位技能显著提升。

——党风廉政建设扎实推进。惩治和预防腐败体系不断健全，税务干部廉洁从税意识明显增强，内控机制逐步完善，内部监督更加有效，违纪违法现象明显减少，行业风气进一步好转，税务部门形象得到新的改善。

四、牢固坚持依法行政

8．加强税收法治建设。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》的要求，坚持树立法治理念，强化程序意识、服务意识、责任意识，着眼于服务经济社会发展大局，着眼于增强税务干部依法行政观念和能力，着眼于解决税收管理体制机制深层次的矛盾和问题，着眼于构建有利于税收事业科学发展的法治环境，推进税务机关依法行政。

9．坚持依法科学民主决策。完善决策规则和程序，研究确定重大决策的范围，建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论相结合的决策机制。坚决防止越权决策和违反法定程序决策。探索建立重大税收决策跟踪反馈和风险评估机制。

10．推进税收立法和制度建设。积极推进增值税等主体税种的立法进程,提升税收立法级次。推动完善税收征管法和个人所得税法。加大税务部门规章制定工作力度，加强税收规范性文件的制定和管理，不断提高税收制度建设质量。健全税

务部门规章和规范性文件的清理制度，加强税收规范性文件备案审查工作，逐步建立税务部门规章和规范性文件实施后评估制度，探索建立税收规范性文件集体审议、异议处理和有效期管理制度。

11．规范税收执法行为。认真贯彻依法征税、应收尽收、坚决不收过头税、坚决防止和制止越权减免税、坚决落实各项税收优惠政策的组织收入原则。依法履行职责，坚决防止超越法定权限、违反法定程序和不作为等违法行政行为。规范税收执法程序，通过完善相关体制机制设计，理顺流程，强化制约。明确税收执法自由裁量权的适用规则和裁量基准。完善防范税收执法风险机制。深化税务行政审批制度改革，更加注重运用间接管理、动态管理和事后监督管理等方式，推进税收执法方式创新。

12．健全行政监督体系。加强税收执法监督，深入推行税收执法责任制，强化税收执法检查。完善层级监督制度。自觉接受人大、政协、审计、财政等部门以及社会公众和纳税人的监督。落实问责制度，严格执行行政监察法、公务员法，坚持有错必纠、有责必问。

13．完善税收法律救济。在税收法律、法规、规章和税收规范性文件的制定中注意维护纳税人权益。充分发挥行政复议的职能作用，坚持政治、法律、社会效果的统一，探索建立税务争议调解制度。逐步实行税务机关首长应诉制度，尊重并自觉履行人民法院的生效判决和裁定。

五、进一步深化税制改革

14．建立健全科学的税收制度和政策体系。按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权设置的原则，改革和健全货物劳务税、所得税、财产行为税制，构建有利于科学发展和加快转变经济发展方式的税收体制机制，充分发挥税收筹集收入和调控经济、调节分配作用，为全面建设小康社会、开创我国改革开放和现代化事业新局面奠定科学的税制基础。

15．深化货物劳务税制改革。立足于普遍征收为主与特殊调节为辅，以实现增值税扩围和完善消费税为重点，优化货物劳务税制。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。结合增值税改革，完善生产性服务业税收制度。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节，将部分大量消耗资源、严重污染环境的商品以及高档奢侈品纳入消费税征收范围。优化进出口税收制度。

16．深化所得税制改革。立足于促进社会公平与提升所得税收入比重，以逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制为重点，完善所得税制。进一步完善企业所得税制，优化政策体系和管理制度。稳步推进个人所得税制改革，完善个人所得税征管机制。合理调整个人所得税税基和税率结构，提高工资薪金所得费用扣除标准，减轻中低收入者税收负担，加大对高收入者的税收调节力度。

17．深化财产行为税制改革。立足于合理配置税权与完

善地方税体系，以研究推进房地产税改革、完善资源环境税费制度为重点，健全财产行为税制。继续推进费改税，全面改革资源税，按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收。选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。积极推进耕地占用税改革。统筹实施城市维护建设税、教育费附加、印花税和契税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。

18．调整和完善税收政策。适应加快转变经济发展方式，构建资源节约型和环境友好型社会，推动城乡统筹和区域协调发展，调节收入分配，保障和改善民生，提高对外开放水平等要求，进一步调整完善税收政策。健全鼓励创新、引导投资和消费、促进战略性新兴产业和高技术产业发展、支持科研成果产业化、推动产业结构升级和服务业发展的税收政策。全面落实企业研发费用加计扣除等促进技术进步的税收激励政策。加大对发展循环经济的税收政策支持力度。健全合理引导住房需求的差别化税收政策。完善促进西部大开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴以及西藏、新疆等区域发展的税收政策。进一步研究实施支持就业再就业的税收政策。落实和完善对中小企业的税收优惠政策。完善“两高一资”产品出口退税政策。积极实施鼓励企业“走出去”税收政策。扩大扶持社会组织发展的税收优惠种类和范围。落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策。