专稿·SPECIALREPORT

城市基础设施的投融资体制创新：“重庆模式”

□谢世清(北京大学)

重庆市政府以八大国有建设性企业为主体，通过公司化、集团化、规模化和专业化的整合打造，配之与相应的制度框架，以市场化的方式规范运作，开创了城市基础设施的投融资体制改革的“重庆模式”。这一模式对目前地方政府如何通过基础设施投资体制改革来满足巨大的投资需求，扩大内需，拉动经济，应对金融危机，具有很强的现实意义。

回顾历次金融危机，世界各国几乎均以投资基础设施的建设渡过危机。为应对全球金融危机，中央紧急启动了4万亿投资计划，以期通过政府投资来拉动国民经济的整体增长。由于基础设施是实现政府投资放大效应的最佳转换器，这4万亿投资中无疑有相当一部分将要投向基础设施建设,而且超过2/3的还需要地方政府来配套出资。这样，如何满足急剧增长的基础设施投资需求，已成为地方政府面临的极大挑战。

近年来，重庆市政府一改过去由政府出面直接举债为主的投融资体制，转变为以国有建设性投融资集团作为企业向社会融资为主的方式，开创了城市基础设施建设投融资体制市场化改革的“重庆模式”。该模式不仅在实践上推动了重庆基础设施建设的迅速发展，而且在理论上也对传统的投融资体制进行了大胆创新。

“重庆模式”的主体是由重庆市政府组建的八大国有建设性投融资集团（简称“八大投”）所构成，分别负责城市基础设施建设不同领域的投融资。与之相对应的制度安排还包括投融资政策、风险管理机制等。“重庆模式”不是一般意义上的公共财政投融资方式的改进，而是颇具社会主义市场经济特色的典型案例。目前，这一模式还没有引起学术界足够的重视，仍缺乏研究文章对其进行系统地经验总结和理论提炼。

从现有的文献来看，中国城市基础设施投融资体制改革的研究大致可分三类：第一，关于当前基础设施投融资体制存在的主要问题和改革对策[1][2][3]；第二，关于各种新型融资方式，如市政债券、信托产品、资产证券化、BOT等[4][5]。第三，关于地方城市投融资改革的研究,主要集中于上海[6][7]，但对重庆的研究甚少。尽管有报纸文章提及“重庆模式”，但大都比较零散简单。

本文旨在从比较研究的新视角，并结合第一手调查资料系统地梳理这一模式。笔者参与了世界银行东亚局城市发展部所主持的重庆城市基础设施投融资研

究项目，并在重庆对“八大投”进行了长期的实地调研，发现“重庆模式”是中国城市基础设施投融资体制改革较为成功的制度创新。这一模式对目前地方政府如何通过基础设施投资体制改革来满足巨大的投资需求，扩大内需，拉动经济，应对金融危机，具有很强的现实意义。

一、重庆“八大投”

重庆是中国长江上游的经济枢纽，西部地区最大的中心城市。20世纪90年代以来，重庆抓住了三次历史性的发展机遇：1994年三峡工程的开工、1997年重庆设立直辖市、2000年“西部大开发”战略的实施。直辖10年，重庆经济迅速崛起，年均增速超10%，地方财政收入增九倍多，城乡居民收入增一倍多。自2002年组建“八大投”以来，市政府充分发挥主导作用，使城市基础设施得到了根本改善。高速公路通车里程突破1000公里，是直辖前的7倍；新增和改造高等级公路5683公里；已建成和开工的轻轨里程达到354公里；36目标得以实现。

资金不足是制约地方城市基础设施发展的难题。虽然重庆三次历史性的发展机遇使中央加大了对它的财政支持力度，但包括中央转移支付资金和各级财政资金在内的政府性投资只占约15%。面对迫切的基础设施投资需求和巨大的资金缺口，市政府的应对策略是创办一批国有建设性投资集团作为投融资平台。“八大投”成立的原因有三：第一，在关系国家经济安全和经济命脉的战略性领域，需要有国有建设投资集团发挥主导作用。第二，在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的城市基础设施领域，民资和外资短时间内还不会来投资。政府可利用这些投资集团主动出击，带动民资和外资的投入。第三，在目前地方政府既不能财政赤字搞项目，又不应直接担保借债搞项目的

座大桥跨越长江和嘉陵江；“半小时主城、8小时重庆”

国际经济评论2009.7-859