北京市食品安全监管完善对策研究(2)

食品安全

张博源 刘亮. 北京市食品安全监管完善对策研究

27

食品安全监管模式则经历了小幅的迁变：2003年，我国政府机构进行改革，决定在原“国家药品监督管理局”的基础上成立“国家食品药品监督管理局”，从而使之成为食品安全监管工作在中央层面上的一个独立执法机构。2004年9月，国务院发布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，该文件明确指出，食品监管按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。应当说，采纳这一模式充分考虑了各个职能部门在食品链条中的传统地位和专业优势，亦明确界定了各自的职责范围，有助于从制度、技术等多个层面实现我国食品安全监管的目标。但是从逻辑上讲，分段式监管体制要保持高效运转，显然需要许多先决条件，比如信息沟通顺畅、检测资源充分共享、相邻环节监管责任“无缝”对接、执法行动协调联动等等，〔3〕而根据我国目前的法治运行环境和执法队伍素质两个方面考察，显然难以满足前述的先决条件，反而造成了各执法部门基于自身利益相互争夺或者相互推诿的局面，无法形成一个强有力的指挥中心，2005年阜阳劣质奶粉事件（俗称“大头娃娃”事件）即为明证；2008年，国务院进行了新一轮的机构改革，决定由卫生部领导全国的食品安全监管工作；2009年，《食品安全法》颁布，决定由国务院设立食品安全委员会，但倍感遗憾的是，该法并没有对其工作职责作出明确规定，但从本质上讲，仍然坚持了“分段监管为主、品种监管为辅”模式。从整体上观察，北京市的食品安全监管与中央基本保持一致，但亦存在一些差别：2003年，北京市并没有紧跟中央机构改革的步伐将“药品监督管理局”改组为综合性的“食品药品监督管理局”，仍然只负责本地区的药品安全监管工作；2003年底，北京市虽然成立了高规格的“食品安全领导小组”，但工商行政管理局却在其中发挥着主导作用，质检、农业、检验检疫等部门则处于“附庸”地位。北京市食品安全监督协调办公室负责本市食品安全的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故进行查处，并在业务上接受国家食品药品监督管理局（2008年以后为卫生部）的指导。可以说，无论是2003年国家设立独立食品安全监管机构的第一个阶段，还是在2008年国家食品安全监管体制进行调整后，北京市的卫生行政管理部门均未曾承担本地区食品安全综合监督的职责，而只是负责消费环节如餐饮业、食堂的食品安全。〔4〕笔者认为，既然《食品安全法》已经实施，北京市应当在市级层面上成立食品安全委员会（现已成立），统一领导和协调本市的食品安全监督工作，使各个执法部门发挥出整体和互补的优势，真正实现对本市食品安全工作的“无缝监管”。 　　二、 执法理念的修正

　　食品安全是一个事关民生的大问题，恶性事件的发生不仅对社会民众的生命健康造成了严重损害，而且常常造

成了财产上的巨额损失，2008年发生的三鹿奶粉事件即为适例。可长期以来，包括北京在内的各省、市和县都习惯于采取“运动式”执法，而没有真正将其作为一项常规机制来运作，此举虽然在短期内取得了显著效果，却在长远中遗留了许多隐患，使得食品安全监管工作不能在一个较高的执法水平上保持长期的连续性。在涉及食品安全事件的处理上，执行者似乎过度依赖严刑竣罚，而忽视了事前预防的重要意义。事实上，由于食品安全事件具有受害者人数多、范围广、损失大等特质，故其最佳的应对策略恰恰不是对“肇事者”的重罚，而是“防患于未然”，只有在损害不可避免的情况下，才转向对“加害者的处罚和受害者赔偿”上来，这就要求我们在食品安全监管问题上，执法理念应从处罚转变到预防上来，这亦是《侵权责任法》极为重要的价值追求之一。进一步说，在食品安全事件的处理上，无论是行政处罚、刑事处罚，还是民事赔偿，处罚与赔偿并不是制度追求的最根本目标，而是通过处罚或者赔偿使之不敢再犯或者不愿再犯。由此可见，其核心价值追求仍然在于事前预防。　　三、 源头监管的侧重

　　香港长江科技研究所所长、长江生命首席科学家张令玉曾强调：“食品安全强调检测不是根本，检测是检测不出一个安全的食品环境的，源头控制才是根本。”从食品供给的业态链上观察，批发市场无疑处于上游，因此在此设置较为严格的关卡予以监管，可以有效阻止食品安全事件的发生。事实上，批发市场已经成为食品特别是农副产品的主要集散场所，是外埠农副产品进入北京市的主要媒介途径，亦是零售环节的主要供应地。在北京，丰台区的新发地市场、岳各庄市场、朝阳区的大洋路市场、通州区的八里桥市场、顺义区的顺鑫石门市场、昌平区的水屯市场、回龙观市场和海淀区的锦绣大地市场被认为是本市的八大农产品批发市场，亦是鲜果、蔬菜流向北京千家万户的源头，自然应在重点监管之列。〔5〕需要明确的是，源头监管并非仅指对批发市场的样本采集与监测，而是包含对食品经营者市场准入资格的审查等在内综合监察。应当说，北京市自实施食品市场准入制度以来，收到了良好 …… 此处隐藏：239字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……