ppp模式在我国公共事业项目管理中的应用与发展

发布时间：2024-11-21

项目PPP融资模式在中国公共事业项目管理中的成功应用说明实现投资渠道多元化,特别是吸引国内外民营资本进入公共事业项目化管理领域是加快我国公共事业项目管理发展的必由之路。但要看到现阶段在中国公共事业项目管理中进一步推广项目PPP融资模式存在的问题,并制订相应的对策。

２００６年１月

湖南师范大学社会科学学报

ｖ０１．３５Ｎｏ．１

第３５卷第１期

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Ｊａｎ．，２００６

ＰＰＰ模式在我国公共事业项目管理中的

应用与发展＋

王帅力，单汨源

（湖南大学工商管理学院，湖南长沙４１００８２）

摘要：项目ＰＰＰ融资模式在中国公共事业项目管理中的成功应用说明实现投资渠道多元化，特别是吸引国

内外民营资本进入公共事业项目化管理领域是加快我国公共事业项目管理发展的必由之路。但要看到现阶段在中国公共事业项目管理中进一步推广项目ＰＰＰ融资模式存在的问题，并制订相应的对策。

关键词：ＰＰＰ模式；公共事业项目管理；应用与发展

中图分类号：坨９４．１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００ｍ２５２９（２００６）０１．００８５．０３

公共事业管理组织，在国外多称为非盈利机构（简称常复杂，有可能包括营利性企业、私人非营利性组织，也可能ＮＯＰ），即不以盈利为目的向社会提供服务的组织。组织性、有公共非营利性组织等等。各合作方之间不可避免会产生民间性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事业管理组织的不同层次和类型的利益和责任的分歧。但是政府与私人企五大特征。而我国的社会公共事业组织在民间性这一特点业一旦形成相互合作的机制，各合作方的分歧就会模糊化，上是不同于国外的公共事业管理组织的，它主要包括事业单在求同存异的前提下，共同完成项目的既定目标。项目的位和民间组织。

ＰＰＰ融资模式参与者在一般情况下包括：项目的直接主办人、

发达国家在２０世纪近百年的发展中，公共事业管理在投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者

其政治、经济、文化生活中发挥着巨大的作用。因此从上个或者项目设施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能世纪９０年代开始，随着公共事业社会化进程的开始与公共源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问。图ｌ标示了这事业管理的发展，我国公共管理领域的投、融资额已经逐年些因素之间的关系及运作方式。笔者在图中所标出的粗线上升，投、融资渠道也加快了多元化步伐。《市政公用事业特部分是ＰＰＰ融资模式的前提，即在ＰＰＰ方式下，首先要通过许经营管理办法》从２００４年５月１日起开始实施，这是我国政府批准成立项目公司和项目管理公司，项目公司和项目管

第一部市政公用事业特许经营制度的规章，也是我国在公共理公司作为政府批准的特许权人进行投融资，并负责提供建

事业社会化进程的重要里程碑。

设、经营、维护和管理工作，同时履行对投资人的偿债义务。

一、项目ＰＰＰ融资模式的组织形式及其代表性模型

１．Ｈ甲融资模式的组织形式

项目ＰＰＰ（ｐ出ｉｃ．埘ｖａｔｅ叫ｎｅ枷ｐ）融资模式也可称为“公

私合营”融资模式，它指的是公共部门与私人企业合作模式，

是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

ＰＰＰ是一个完整的项目融资的概念，它是以项目为主体图１项目融资参与者之间的基本合同关系

的融资活动，是项目融资的一种实现形式，它的组织形式非

＊收稿日期：２００５．０８．２５

基金项目：湖南省自然科学基金资助项目（０４＝ｉｊ６０３７）

作者简介：王帅力（１９ｒ７７．），女，湖南长沙人，湖南大学工商管理学院博士研究生；

单泪源（１９６２．），男，湖南泪罗人，湖南大学工商管理学院教授，博士生导师。２

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２．ＰＩ＇Ｐ融资模式的典型模型

国外ＰＰＰ融资模式下的公共事业项目建设已经比较规范，所采用ＰＰＰ融资模式的公共事业项目可被分为三类：已有的公共事业项目、已有公共事业项目的扩建和新的公共事

０Ｍｃ：运营和维护协议ＬＢｏ：租赁一建设一运营肌Ｄ：建设一转移一运营Ｂ０ｒＩ．：建设一运营一转移

ｗＡ：扩建后经营整体工程并转移ＢＢＯ：购买一建设一运营

业项目。笔者将项目Ｐ即融资模式与公共事业项目结合清

晰化：

ｓＣ：服务协议

踟１：建设一运营一拥有一转移

图２ＰＰＰ模式下的代表性模型及其应用

二、项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的优势、应用前提及其发展

１．项目Ｐ即融资模式在我国公共事业项目管理中的优

势

随着ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目建设和管理中的应用，将它们与中国的国情相结合，形成更多的有中国特色的ＰＰＰ典型应用模型势在必行。因为在公共事业项目的建设和管理上，鉴于我国的特殊国情，加快发展ＰＰＰ融资模式的优势可以在以下几个方面得以体现：

本在我国经济建设中的投资空间，使它在我国不会仅仅只限

于批发、零售、贸易、餐饮业、制造、建筑等行业，而能够在基础产业方面打破垄断，在除国计民生的重大经营项目外的公

共事业项目，诸如电力、电信、供水、卫生设施、运输等等方面

的建设和管理中发挥作用，促使它在国内经济发展中长期稳定地发展。

Ｄ．有助于降低风险，建立相应的监管体制

从私人企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联

盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任、交流知识。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行

Ａ．运作与管理技术上的优越性

因为在ＰＰＰ融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与盈利企业合作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们可以在项目的前期就参与进来，带来先进的经营理念、技术

和高效的监管体制。

２．项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的应用前提

经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。

Ｂ．减轻政府财政负担、增加政府财政收入

在我国市场经济建设和发展的过程中政府的投融资已

Ｐ即融资模式是国际上比较通行的建设公共事业项目

的方式之一，在欧美等一些国家已经发展得较为成熟，但该模式应用于我国的公共事业项目建设尚处于研究、探讨和试验性的阶段，结合我国现阶段的国情与政策以及在一些具体公共事业项目中的实践，可以肯定的是这种方式在我国的公共事业项目建设中有良好的发展前景，但是这种方式的引入需要具备一些基本条件：

经在逐步地退出竞争性生产领域，但是从经济和社会发展的

需要看，我国政府在公共事业项目投资方面的压力仍将有增

无减。但这些无偿投资全部要靠政府财政是不现实的，无论

是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国

Ａ．公共事业项目的选择

并非所有的公共事业项目建设都可引进民间资本经营，ＰＰＰ模式并不能解决所有的问题。从国外经验以及调查结果

际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式，虽然

能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面

增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种

融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。

表明，适宜采用Ｐ仰方式的公共事业项目，大多是一些基础

设施和一些地方性的基础产业，而在我国可以在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目中适当、适时地引入ＰＰＰ模式。

Ｂ．政策优惠与扶持

要在公共事业项目建设中采用ＰＰＰ方式，必须解决建设管理公共事业项目的回报率问题。实际上，这就是要求政府

ｃ．拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间

在公共事业项目中采用ＰＰＰ融资模式可以拓宽民间资

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在接受ＰＰＰ融资模式时给予一定的政策优惠与扶持，这是在我国推行ＰＰＰ融资模式来建设和管理社会公共事业项目所

的已经尘埃落定并开始进军新的市场，有的改制方案还在审

批的过程中，不久也将完成。

、、

必不可少的条件。只有在政策的扶持下，才能保证公共事业

项目在上述融资模式下实现建设、经营与发展。

Ｃ．相关的法律制度建设２００３年１０月，中共十六届三中全会《决定》指出：要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁

入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。许多公共事业领域的项目建设和管理工作都开始采用项目ＰＰＰ融资模式。

ＰＰＰ融资模式是一种以法律制度为保障，平等互利的合

作关系，能有效防范合作各方的不当行为对项目建设运作的

损害。这种模式在公共事业项目建设中的运用是在项目的

建设与经营的过程中，在一定程度上引入市场的机制与原

则，参与整个项目的运作。由于这种模式存在国家、社会需求与投资者、经营者的利益相对独立性，因此有必要建立相

应的投融资法律制度，来规范ＰＰＰ模式下各方利益与行为的兼顾与控制。

３．项目Ｈ甲融资模式在我国公共事业项目管理中的发展

三、在公共事业项目化管理中推行ＰＰＰ融资方式存在的一些问题及解决方法

项目ＰＰＰ融资模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化，提高项目经营效率，降低设施运营成本。由于模式应用的时间并不太长，所以在推行的过程中依然不可避免地碰到了很多的具体问题。产生这些问题的原因有很多，如政府干涉、不同的项目背景以及文化因素等。

借鉴各国政府对公共事业项目应用ＰＰＰ融资模式的扶持措施，针对以上存在的问题，我国仍然需要在政策上对法

从１９８０年到１９９０年，我国政府开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始Ｂ叽方式管理的试点

工作。这就意味着项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中应用的开始。通过Ｂ（刀方式在某电站Ｂ期工程的建

律和金融两个层面的健全和完善继续下功夫，使得ＰＰＰ融资

模式能够在我国的公共事业项目化管理进程中发挥其应有的作用：（１）需要对现行的有关金融的法律和法规进行补充和完善。但由于这是一项制度创新，目前法律法规缺位，有关政策不配套，认识还不尽一致，有的难以摆脱过去行政管

设成功与往后较多项目采用了Ｂ呷方式，我们获得了丰富的

操作Ｂ仉经验。

随着市场经济向纵深发展，公共事业民营化政策障碍也逐渐取消，２００２年１２月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入、公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。

在２００２年初，深圳市政府决定对５家国有企业进行改制，希望通过出让国有股权，采取国际招标的方式，达到国有股减持，引进外资、健全企业的法人治理结构和引进国外先进管理体制的目的。而这５家国有企业主要集中在公共事业领域，它们分别为深圳市能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团和食品总公司。到目前为止，这５家企业的改制有

理的思想方法和模式；有的片面追求吸引资金，承诺固定的

投资回报，竞授予经营者“７０年经营权、可自动延期２次”等。

这些典型案例，皆是因为合同或协议中的界定不清所造成。因此在相关的法律制度还不健全的前提下，我们并没有、也

不能因噎废食。四川、河北、北京、深圳等地方政府相继出台

了《市政公用事业特许经营办法》等规章，国家建设部也在去

年推行《市政公用事业特许经营管理办法》，用以规范市政公用事业特许经营活动，强化了政府的市场监管职能。（２）需要拓宽融资的渠道、降低融资成本。

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