西方行政学说史

西方行政学说史

罗伯特·登哈特

获肯塔基大学博士学位科罗拉多、密苏里、新奥尔良、亚利桑纳等州多所大学的教研 工作 在波兰、芬兰等国的政府机构和公共组织担任咨询顾问工作 曾担任美国公共行政学会会长，全国公共服务运动组织的创始 人和第一任主席 美国公共行政研究院院士 获德怀特 沃尔多奖(2004)

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著述甚丰，代表性著作：

《 新公共服务：服务而不是掌舵》《 公共组织理论》 《 公共行政：一种行动取向》 《 意义之寻求》(现代公共行政学的经典著作) 《 公共组织与非营利组织中人的行为管理》

《 公共服务的新生》《 公共服务中的行政领导》

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(一)新公共服务理论的产生背景新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论(NPM) 的一种尝试。 (1)NPM的特征(伦敦经济学院院长胡德教授的归纳): ①专业化管理；

②明确目标，测量绩效；③产出控制，强调实际成果； ④部门拆分与重组以打破部门本位主义； ⑤引入竞争机制，提高质量降低成本； ⑥吸收和运用私营部门的管理风格和方法； ⑦强调有效利用和开发资源。

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(2)NPM的核心理念 A、管理的自由化： 管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来， 政治家和其他人必须“让管理者来管理”,要解除规 制与分权，使管理过程(如预算、人事、采购)等合 理化。 B、管理的市场化取向 竞争； 私营部门管理的普遍化(私营部门的管理实践和 技术优于公共部门);

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作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共 行政理论，新公共管理理论一定程度上反映了公共行 政发展的趋势和规律，对西方行政改革起到重要的推 动和指导作用。 然而，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家 之时也遭到来自各方面的质疑，特别是对作为其思想 精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。可见包括 企业家政府理论在内的新公共管理理论的局限性。

新公共服务理论正是这些对新公共管理理论缺陷的 批判过程中建立的一种新的公共行政理论。

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(二)新公共服务理论的思想来源与 概念基础 1、民主公民权理论 2、社区与公民社会的理论 3、组织人本主义与新公共行政 4、后现代公共行政

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1、民主公民权理论 (1)公民权的概念 ①一般的理解：公民权即一种合法的身份，具 体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。 ②宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人 在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一 般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法 身份； (2)利已主义的公民权观 政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个

人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该 只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是 确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。

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(3)政治利他主义的公民权观(积极的公民权): ①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着 更高的要求。 ②公共精神或政治利他主义包含着：爱与责任 ③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利 益协调一致； ④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参 与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与 维护。 (4)越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利 益的公民权 以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委 托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任 度的增加。

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2、社区与公民社会的理论 (1)健康的社区生活对于现代人的重要性： 是个人与社会之间的有益中介。是现代人生活的主题。 (2)公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要。 公民社会：一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；这种 个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在。 公民社会：由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体 所构成。 是公民在草根层次积极参与的舞台。 (3)政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥 关键性的积极作用： ①政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道， 就民主治理问题进行公民教育。 ②公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：鼓励公民参 与决策而增进社会资本。

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3、组织人本主义与新公共行政 (1)阿吉利斯的人本观 认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进 个人的成长与发展。 (2)罗伯特·戈利姆比沃斯基的人本主义组织观 批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标 准的工作程序等管理方法对个人自由、个人道德不敏感。主张一 种组织发展观：即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成 员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信 任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。最 大限度地增进个人与其工作单位之间的相互合作；以及建立一些 既承认组织使命的实现，也承认组织成员的成长与发展的报酬体 制；为组织内部的人们增加自我控制自我管理的空间。 (3)新公共行政学：强调价值观、平等、公平和回应性等在 公共行政中的作用。

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4、后现代公共行政 (1)批评主流的行政学

思想： 实证主义的知识获得方法。 理性主义的假设(基于市场的理性选择理论)。 技术(专家)统治观 。 (2)信奉“会话”理念 ①公共问题通过“ 会话” 要比通过“ 客观” 地测量或理性分析更有可能得到解决。 ②“会话” 理念把行政官员与公民视为彼此充分 参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体， 而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与 者。 ③这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随 着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中， 他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理 性，还有经验、直觉和情感。

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(三)新公共服务理论的基本内涵 1、“新公共服务”理论的概念 指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演 的角色的一套理念。 是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思 和批判的基础上提出和建立的。 主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新 公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主 导行政模式。 是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃 而非全盘否定。

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2、新公共服务理论的基本观点 (1)政府的职能是服务，而不是掌舵； (2)公共利益是目标而非副产品； (3)在思想上要具有战略性，在行动上 要具有民主性； (4)为公民服务，而不是为顾客服务； (5)责任并不简单； (6)重视人，而不只是重视生产率； (7)公民权比企业家精神更重要

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提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益， 更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论 选择。 1、吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共 管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值， 但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有 缺陷。 2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等 更广泛的框架体系中。 3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管 理主义公共行政模式都具有某种替代作用。 4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为 基础的公共服务行政。