我国农村信用社

农村信用社制度变迁困境与路径选择何广文

【容提要〕农村信用社改革与制度变迁实际上是在对农村信用社与农户在农村金触资源配内,,、

,

中的利益关系进行调、

整的同时对农村信用社控制权资源进行重新组合它是一个渐进的过程一个政府主导的搔制性制度变迁过程一个逐渐多元化的过程。

这个过程缺乏战略导向和目标模式的设定更多地构泥于形式和数,

,

,

上的调整管理权利的重街分配政府与,

、

,

市场的关系没有理顺并且以市场为基础的外部治理机制发育不全,

。

应确立农村信用社制度创新的目标模式按照系统论和,,

系统工程的观点创新农村信用社机构体系整合农村信用社金触资源建立农村信用社的市场约束机制并逐步建立和完善

农村信用社利益相关者治理模式逐渐更多地依靠自主创断

。

〔位询关

农村信用社

制度创新

改革

中圈分类号二只扣以刃

文做标识码、

文童绷号

一侧】

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一

阅

一

年开始试点

孙

年全面启动的新一轮农村信用社改革推进了三种产权形式和四种组织模式带来了农月末全国共组建农村商业银行,,

,

,

村信用社领域产权结构和组织结构的变化沐”年建以县市为单位的统一法人机构,

家农村合作银行。

,

家组、

,

家中国人民银行货币政策分析小组,

以男

中国银行业监督管理委员

会曾提出要不断提高农村信用社的运行质量和效率力争用经营有特色的现代金融企业”,

“

到,

年时间把农村信用社分期分批办成产权明晰,,

”,

要坚持政企分开规范管理服务为主稳定县域因地制宜形式多样市场运作循、、、、

“

,

序渐进的总体原则提出可以研究设计联合服务公司模式联合银行模式统一法人模式省联社模式金融持股公司模式等五种乃至更多种模式探索省联社的存在形式改善省联社与基层法人社之间的权责关系,

“

”

,

。

以男

年中央”,

号文件提出要继续深化农村信用社改革加大支持力度完善治理结构维护和保持县级联社的独立法人地位

“

,

,

,

将

农村信用社的组织边界和市场拓展边界定格在县域,

。

中国人民银行货币政策分析小组也进一步指出,

,

“

坚持农村信,

用社县市法人地位的长期稳定有利于农村信用社健康可

持续发展有利于发展适度竟争的农村金融市场有利于改善县域和农村金融服务,

”

中国人民银行货币政策分析小组,

,

。

本文在回顾农村信用社制度创新路径特征。

的基础上剖析农村信用社制度变迁面临的主要问题进而探讨深化农村信用社制度创新的路径

一农村信用社制度变迁的主线及其基本特征一农村信用杜制度变迁的主线

、

制度是指一系列人为设定的行为规则收稿日期二

。

这种规则能约束规范人们的相互行为帮助他们形成对别人行动的

、

,

一

一

作者简介中国农业大学经济管理学院金融系主任教授博士生导师农村金融与投资研究中心主任北京,,,

,

,

。

动

我国农村信用社

农业经济

预期

。

制度变迁理论认为制度变迁和创新的根本目的一是通过资源的新组合改善资源配置效率二是协调和。

,

改变利益分配格局

回顾农村信用社制度变迁的历史过程可以发现农村信用社制度变迁实际上也是围绕两,,

,

,

,

个方面进行的其一逐渐完善与农村信用社股权配置相关的权利即所谓明晰产权并在明晰产权的过程中对农

村信用社控制权资源进行重新组合其二调整农村信用社与农户在农村金融资源配置中的利益关系农村信用社控制权资源的重新组合经历了政府强制参与下的多次反复组合过程是随着农村信用社管理体制的多次变迁而发生的,。,。

。

农村信用社控制权资源的重新

年农村信用社与设在人民公社的银行营业所年农村信用社下放给生产大队由生产大队和公。,

合并农户参与信用合作的私有产权关系至此开始被忽视,

,

。

社信用部双重领导实际上是一种向农户私有产权趋近的努力,,

年中央政府明确提出信用社是农村人民,,

,

,

的资金互助组织是国家银行的助手是中国社会主义金融体系的重要组成部分被强制纳入国有金融体系私有

产权被强制国有化

“

”。

农户在以合作名义加人农村信用社的私有产权纳人公有制经济体系后由于农户无论在,,

,

物质资源和组织资源上均无法与公有产权对抗农户之间基于相互了解的信任结构被行政权威冲散增加了农户的合作成本,。

年国务院提出信用社既是集体金融组织又是国家银行在农村的基层机构卯年中央政府决,,。

,

,

,

定农村信用社办理农村各项金融业务执行国家金融部门的职能任务将农村信用社的控制权资源进一步垄断年代中期以后农村信用社领域恢复三性的努力是促进农户私有产权明晰的努力村金融体制改革的决定》国发【望汤」号提出了按合作制原则重新规范农村信用社制性质”,“”,

“

”

,

。

望“

年国务院关于农

,

、

恢复农村信用社的合作。

意在承认私人产权但是

,

,

年的改革方案以及后来的一些改革主张没能付诸实施,

同时基于几十年来

,

农村信用社从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹其路径依赖决定了农村信用社回归合作制的成本是极其高昂的无论是国家信用社还是社员都不可能再选择实施合作制双刃年开始试点、,,、

,

。

、

片。

年全面启动的新一轮改革实,,

,

际上是一场以市场化商业化为导向的改革和制度变迁应该是有利于明晰产权的

但是在这个过程中中央政府,

把对农村信用社的管理权限下放给省政府并成立了省级联社际上成为地方准国有企业”、

,

。

由于省级联社和地方政府参与太多农村信用社实,,

“

”

,

强化了政府对农村信用社的控制权扩张了国有地方国有产权边界一场以明晰产,。

“

权名义开始的本该有益于农户产权更加明晰的改革实际上在改革之初就注定不能实现目标,、

农村信用社与农户在农村金融资源配置中的利益关系是随着工业化城镇化的深化和国营经济体制变迁而变化的。

在资本市场产生之前国有企业不能上市融资金融机构要为国有企业融资为三农服务没有提到,。

,

,

,

“

”

金融机构的议事日程农村信用社是国家强制参与农村金融资源分配的工具

改革前农村金融机构只是动员农,

,

村储蓄以提供城市工业化资金的一个渠道林毅夫民的储蓄支持了国有企业的低效率,。,

,

《,

,

农村资金大量流人城市政治化的银行系统用农村居

其实改革开放以后农村金融机构除了是动员农村储蓄以提供城市工业化,。

资金的一个渠道外还是提供乡村城镇化资金的一个渠道何广文,,

在国有企业可以通过上市解决资金问“

题以后城乡私营经济发展替代了国有企业的融资需求在市场选择面前,

,

三农经济活动主体的金融服务问题

,

”

仍然受到歧视没有引起高度关注在市场经济建设与发展有了一定基础之后作为经济支柱的城乡企业有了较稳固的发展基础,

“

三农金融服务问题才进人决策视野促进农户金融服务可获得性的改善才受到更多关注

”

,

,

。

二农村信用杜制度变迁的甚本特征

一个渐进的过程

。

农村信用社领域内的改革实际上从,

,

世纪

年代初就开始了到“

,

年先后已经”

,

进行的改革和创新举措主要包括

对农村信用社放权让利下放经营权

恢复农村信用社的三性,

农。

村信用社与农业银行脱钩是一个逐渐发展的过程。

农村信用社恢复合作制,

明晰农村信用社产权管理权力下放给省级政府,,

这

这个过程时间比较漫长所以就表现出改革的成本比较高最新的一轮改革中央政府

付出的直接显性成本超过

亿元中国人民银行采取专项票据和专项借款两种方式安排资金支持

亿元

,

我国农村信用社

经济与管理研究仪为年第期

。

面

叱

减免营业税所得税生了一些非预期成本。

、

亿元保值储蓄利息补贴。

,

亿元专项票据利息收人,

,

亿元

,

并在改革与制度变迁中产

一个政府主导的强制性变迁过程,,

政府推动的优点在于改革和制度变迁能够较快到位能够减少制度变,,。

,

迁的成本时间比较短新旧制度更替的摩擦比较小阻力比较小这是它的一个很重要的特征些间题主要表现在制度的供给不足,,。,

但同时也存在一

农村信用社领域强制性制度变迁的实施特别是农村信用社领域组织制度,

的变迁导致农村领域金融服务存在严重问题一是在传统农区和欠发达地区农村信用社是乡镇中唯一的正规金融的供给主体但较多传统农区欠发达地区的农村信用社资金严重短缺依靠人民银行的贷款和借人资金放,、

,

,

贷存贷比较高超负荷运转二是政府推动的新一轮农村信用社改革虽然设计了三种产权形式四种组织模式但笔者认为其发展的结果实际上是在鼓励向股份制方向发展最后把它搞成银行是一个做大做洋的概念同时把农村信用社转型成银行也是地方政府领导和农村信用社经营者追求的共同目标、、

,

,

。

,

、

,

,

,

,

、

。

,

,

。

但是在满足小规模。

,

分散的弱势群体农户微小型企业的需求方面小

规模的零售银行比全国性或区域性大银行更有优势经济活动主体更需要与它距离更近的一些机构提供服务,

,

农村的

。

三是把农村信用社做大的合并过程更多是由政府行

,

政主导的容易造成对产权的不尊重

,

。

一个逐渐多元化的过程,

。

新一轮农村信用社制度变迁倡导从各地实际出发选择发展模式可以实行股份,

,

,

制商业银行也可以实行股份合作制的农村合作银行还可以是合作制的两级法人县一级法人模式,、

“

”

、

。

不但适。

应了世界范围内金融制度变迁的逻辑而且现实地在农村信用社领域实现了产权模式和组织形式的多元化,,

在。

这个过程中容忍了非国有产权的扩张主要表现在私人工商业资本信用社职工群体甚至是外资等持股的增加

二农村信用社改革与制度变迁中的缺陷改革缺乏战略导向和目标模式的设定、

、

。

改革发动与推进部门对于改革推进的措施和办法总在变化之中,,

,

,

往往出现政策多变朝令夕改改革措施出台的频率过高微观主体对改革成果期望值不高丧失了对改革的信赖和信心往往以不变应万变,,,

,

。

这也是农村信用社部门有些改革措施虽然到位了组织形式转变了管理体制也调、

、

、

整了但是较多农村信用社基层部门工作作风经营意识经营机制还是老一套的重要原因

、

。

农村信用社改革更多地拘泥于形式和数量上的调整管理权利的重新分配,,

,

、

。

与国有商业银行在农村领域,,。

内的改革表现一致就农村信用社领域在基层的改革而言更多地表现为机构撤并与重组管理权的归属的调整并且是多次的反复被基层农村信用社戏称为折腾政府与市场的关系没有理顺,。,

“

”

,

而不是在着眼于机制的完善治理结构作用的有效发挥,

、

一是政府监管者是改革设计者与发动者难免更多地考虑从监管的有效“”,

性角度出发设计改革思路出现制度供给不足二是也许出于父爱主义式

不尊重农村信用社及其改革的转化形,、

行都不是具有独立人格地位的市场主体决策不独立很多交易不能自主对发展前景的预期不明确难免出现

—,,

农村商业银行农村合作银行的法人主体地位不论基层农村信用社还是县级农

村商业银行农村合作银,,,,,,。

、

,

各种短期行为三是制度变迁的政府推动特征明显不论改革措施优劣政府担保问题始终难以解决在这种情况下道德风险不可避免并在农村信用社改革过程中出现进一步强化的趋势农村信用社基层法人寻租集团利益强化内部人控制始终难以缓解和消除、

,

,

、

,

。

以市场为基础的外部治理机制发育不全

。

市场经济条件下的经济活动主体以市场为基础的外部治理成为公

,

司治理的重要机制,,

。

但是农村信用社领域一是债权人治理机制根本没有建立起来二是由于农村信用社股权分,

,

,

散股东数量众多因为参与治理的收益的公共性而参与治理的成本的内部性小股东在公司治理方面往往表现出“

,

理性无知

”,“

搭便车现象突出公众投资者作用有限三是尚未建立以市场为基础的管理层筛选机制农村信用社

”

,

我国农村信用社

农业经济

理事长主任实际上是屈从于地方政府的选择和任命甚至是农村信用社省级联社调兵遣将,、、

、

,

,

“

”

、“

娜棋子排兵布阵

”

布局的结果并将农村信用社理事长主任农村合作银行农村商业银行的董事长行长纳入行政科层结构安排与管理因此而强化了县级农村信用社理事长主任的行政化,,、

、

“

”

、

“

官员化

”。

因此农村信用社理事长主任的较多决“”。

,

、

策一方面难以真正基于市场与合同决策另一方面又难以真正从有利于服务三农角度决策农村信用社改革的误区还在于失去对金融机构管理的常规规范,,,

。

获得金融业务经营许可在工商行政部,,

,

门登记注册后即作为法人主体进人市场并在竞争中取得市场份额接受监管照章纳税其实并无所谓地方政府管理问题””。

“

农村信用社下放给地方政府管理不但给地方政府控制金融资源的配置提供了机遇而且地。

,

,

“

方政府管理成为基于市场的农村信用社经营机制发挥作用的干扰项以后成立农村信用社省级联社成了各省的一致行动,,。

在农村信用社下放给地方政府管理,

从现有省级联社的运作来看在乡镇信用社、县级联社、,

省级联社框架下实际上从下而上的股权性控制异化成为从上对下的行政性控制县级联社失去应该有的对省级联社机构的建立在

权益基础上的控制权政府从整体政治利益最大化出发的制度设计却损害了农村信用社社员股东群体的利益基层农村信用社的有效的治理结构农村信用社作为经济活动主体所具有的内在的趋向良性循环的自组织,,、

,

,

“

”

机制难以形成

。

在省级联社模式下问题是在政府追求整体政治利益社会效益最大化的、

,

、

同时以农村信用社社员股东群体农村信用社的员工群体为主体的利益集团却在追求自身经济利益和服务

,

效用的最大化

。

省级联社利用政府赋予的某些权力直接干预农村信用社的经营、、

。

省级联社最后控制了县级。

农村信用社的人财物等方面的权利省联社把县级农村信用社现实地变成了自己的分支机构、

,

把农村信用社改革的过程变成了一个合并小法人做大法人的过程因而出现机构和体制上的贪大求洋“

,

、

半工农中建化,

”

、

“

半国有化现象,

”

。

特别是省级农村商业银行农村合作银行的成立以及省市区一级法人的“”

、

,

、

、

实现与四大国有银行的区别是全国层次的大一统与省级层次的大一统法人治理结构缺乏内涵,

“

”。

“

”,

内部人控制间题有待进一步完善。

。

在新一轮农村信用社改革过程中其法人治、

,

理结构框架已经形成但良好有序的公司治理机制还未真正形成,,

一是农村信用社股权平均化分散化谁也没。

,

有绝对的控制权名义上是股东来源广泛实际上是产权不明晰的重要表现,、

从中国目前农村信用社的内部人控

制现象来看更多地表现为理事长主任的控制表现出农村信用社运作的内部人控制和关键人控制模式结合的现象。

,

二是在农村信用社的治理结构中由于加人了地方政府管理省级联社控制的要素内部人控制又与权力”。

,

、

,

“

搅买卖的政企不分现象伴随在一起

农村信用社市场定位与商业化运作相互冲突,

。

在商业化市场化大潮中农村信用社的这种服务三农市。

、

,

“

”

场定位与商业化运作的冲突逐步显现面临自身效益和社会效益二者兼顾的难题

三农村信用社制度创新的路径选择确立农村信用社制度创新的目标模式、

、

。

农村信用社改革与制度创新其目标主要有一是要有利于

普惠金,、、,、

,

融体系的创建要适应服务农村中小客户微型客户的需要走小型化地方性区域性发展模式构建小型化草根性地方性农村信用社组织机构体系二是必须有利于农村信用社成为具有独立的人格主体地位的法人市场主、

体不能继续在管理权属于谁上兜圈子三是有利于其自身组织机构的自我可持续发展四是要有利于企业法人治理结构有效性的提高。

,

从系统论的角度分析、

,

“

自组织是指一个系统在内在机制的驱动下系统自动地从无到有从小到大从混乱走向有序从简单向复,、,

”

、

、

、

杂从粗糙向细致从劣到优由无序走向有序由低级有序走向高级有序的进化发展不断地提高自身的复杂度和精细度的过程一旦开始运行它就具有一种自提升的功能能够而且必须在内部机制的作用下不断地优化其组织结构完善其运行模式,,,

、

、

。

自组织系统

“

”

、

。

我国农村信用社

经济与管理研究

玲年第

期

叨

面

叫乒此

按照系统论和系统工程的观点创新农村信用社机构体系整合农村信用社金融资源要避免组织制度变迁过程中的一刀切现象充分考虑地区发展的差异性、、

,

。

“

”

,

。

可以推行多县基础上或是多地市基础上的跨区域联社,,

,

或是跨县市跨地市的区域性农村商业银行农村合作银行甚至可以实行一县多行社

以利于农村金融市场竞

争的强化提高金融服务效率

,

。

在完善农村信用社法人治理结构的同时建立农村信用社的市场约束机制,,。,

,

。

监管部门应该将农信社法人、、

治理结构的有效性作为监管的一项重要内容要提高法人治理结构的有效性股东大会理事会监事会能真正各司其职

并通过产权制度的完善建立良性的增资扩股机制,

。

建立有效的个人财产保护机制并逐渐建立一个保。

,

证财产权利免受特殊利益集团侵扰的健全的法制机制是保持一个自由和繁荣的社会的关键所在

允许和支持

各类资本参股收购重组农村信用社以构建有效的市场约束机制逐步建立和完善农村信用社利益相关者治理模式。

、

、

,

。

根据公司治理理论农村信用社的治理模式实际上有。

,

,

两种一是利益相关者治理模式二是以农村信用社股东为中心的治理模式,,

作为正在

向现代金融企业逼近的金、、、

融机构农村信用社除了向股东负责以外还应该向农村信用杜的所有员工存款人借款人农村信用社存贷款以外的其他金融服务的需求者社区居民政府等农村信用社的利益相关者负责、、

。

这也是所谓的企业社会责任,

“

”

的具体体现

。

为此要逐步树立农村信用社利益相关者概念并通过法律形式建立某种市场秩序通过市场自发,。

,

,

的优胜劣汰机制激励和约束农村信用社及其经营者发挥外部治理的作用、

走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合的渐进式差异化发展道路并逐渐更多地依靠自发创新村信用社制度变迁的方式制度变迁所带来的利益的调整方案等均是由政府推动掌握与控制的,,、,。

,

。

农

而利益导向下。

的诱致性制度变迁是从制度变迁主体的需求出发的从某种程度上讲更具有可持续发展的意义,,

因此农村信。

,

用社的制度创新应该逐渐更多地依靠自发的制度创新避免行政性的股权向上集中和机构的合并

——的群体代表农村信用社的自然人投资者行使资本经营权或所有权一是有能力参与公司治理,,

培育有理性的控制权代表

农村信用社分散股东的代理者

机构投资者

。

机构投资者是一个专家化,

可以克服农村信,

用社众多单个自然人股东行权能力不足或无行权能力的问题二是机构投资者汇聚了众多小额投资者的资本股权集中度较高也具备参与农村信用社治理的条件,。

因此可以认为农村信用社领域机构投资者的出现将是农

,

,

,

村信用社内部治理的历史性转折

。

把农村信用社的体制创新与机制创新结合起来

。

业务机制内控机制公司治理机制的完善和创新应该

、

、

,

成为深化农村信用社改革的重点,。

。

同时通过培育有理性的控制权代表。

,

机构投资者提高农村信用社股东监督与约束的效率

—通过建立以绩效为基础的经营者激励机制

农村信用社分散股东的代理者,

以降低农村信

—

用社的委托代理成本

今考文献〔何勇罗胶合作制与农村信用社改革问肠研究〔,,

价格理论与实践,

,

仪抖

【何广文联社控制与完善法人治理机制的矛盾与冲突〔」何广文农信社制度变异及其动因〔银行家,

银行家

加

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【蒋定之有效解决农村信用社体制机制和效率问题【,汕,

中国金融

,

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