规划编制办法

控制性详细规划必须包含哪些内容呢？

1、用地性质

2、用地地块划分

3、适建性、兼容性确定

4、各级道路红线位臵、控制点、标高

5、市政设施配套情况，定位

6、与图则配套的地方规定。

7、每个地块内的建筑控制，包含一般经济指标、出入口位臵、建筑限高（城市天际线）、建筑色彩规定等。

估计还有更多，随着逐步深入学习，将持续更新。

总之，我们应该明确根据城市总体规划的强制内容、分区规划的内容、以及各个专项规划的编制情况，针对各自所在地的实际情况来分析

规划编制办法

控制性详细规划必须包含的内容，确保编制的控规能适用于规划局日常的规划管理工作。

另外，我们必须研究的就是控规的编制单元确定，如何能在能在管理中进行弹性调整。因为我国没有类似美国的开发权转让制度，而国土管理部门片面强调土地节约原则及鼓励向空中要地的做法加剧了对控规的侵害，因此如何科学地公平公正的做好弹性管理变得尤为重要，如何才能对编制单元内的建筑容量、环境容量、人口容量、公建设施配套等做好平衡，是我们必须认真对待的问题。

控制性详细规划（以下简称“控规”）是以总体规划（或分区规划）为依据，以规划的综合性研究为基础，以数据控制和图纸控制为手段，以规划设计与管理相结合的法规为形式，对城市用地建设和设施建设实施控制性的管理，把规划研究、规划设计与规划管理结合在一起的规划方法。控规成果包括规划文本、图件和附件。图件由图纸和图则两部分组成，规划说明、基础资料和研究报告收入附件。

2008年《城乡规划法》实施，将控规纳入法定规划，城市和镇都必须编制控规，经依法批准的控规具有法定效力，国有土地使用权的划拨和出让均应该符合控规要求；未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。依法批准的控规既是城乡规划主管部门作出规划许可、实施规划管理的依据，也是修建性详细规划编制的依据。控规既能控制市场开发行为，避免市场失效，也能控制行政行为，规范自由裁量权的行使。

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但是，控规理论自身还不够完善，编制水平各地差距较大，编制方式也不尽相同。《城乡规划法》要求控规全覆盖，实际操作中有一次全覆盖、分区分期编制、根据出让情况临时编制小地块控规等多种。一次性全覆盖统观全局、整体性好，各项配套设施能够全盘考虑，但也有研究不足、针对性不强、编制粗疏、科学性和可操作性不强等缺点。根据项目情况编制小地块控规优缺点正好相反，针对性强但缺乏全局观念，三大设施难以配套到位。以上两种方法对大城市弊端尤为突出。分区分期编制控规综合了上述方法的优点，既能纵观全局，也加强了各区域的针对性研究，采取自上而下和自下而上相结合的方法，理论联系实际，既考虑控规的普适性，也考虑针对性，强调科学性和可操作性。

全国编制控规较好的城市均采用分区分期编制方法，如北京市中心城共1088平方公里，划分成33个片区（平均约30平方公里）、300个街区（平均约3平方公里）、3万多个地块（3公顷左右）。各分区一次编制，逐步深化，分期审批，定期评估并进行动态维护，不断将新技术、新成果应用到城市规划及建设上来。

就合肥市而言，控规编制大概经历了三个阶段：

第一阶段（1990-2004年）以《城市规划法》实施为标志。《城市规划法》自1990年实施后，合肥市即启动了控规的编制工作。初期，主要结合道路改造和建设，编制道路两侧地区的控规，如马鞍山路地区控规等。中期，结合城市改造成片地区编制控规，如南七地区控规等。后期，即2000年以后，主要针对新区建设编制控规，如政务文化新区控规、望湖城地区控规等。

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第二阶段（2005-2007年）以安徽省颁布的《城市控制性详细规划编制规范》为标志。2004年底，安徽省颁布了《城市控制性详细规划编制规范》，更加规范了控规的组织编制、审批和实施。这个阶段合肥市控规编制的主要特点是：对编制区域进行层次划分和分层控制；根据编制区域特征及分区特征确定控制要素和分区施控；进一步强调了强制性内容的刚性，加强了城市规划的引导性，实施强制和引导两性并举。

第三阶段（2008年至今）以《城乡规划法》实施为标志。《城乡规划法》实施后，合肥市的控规编制又出台了新规定：依据《城乡规划法》，2009年5月12日经市政府常务会审议通过了《合肥市控制性详细规划管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》结合合肥建设发展的实际情况，并借鉴了当时北京、上海等城市的经验，成为合肥市阶段性规划管理的依据。其主要内容包括：一是从完善规划管理体系出发，提出了单元规划概念，明确了单元规划和控制性详细规划的编制、审批要求；二是明确了单元规划和控制性详细规划的编制组织、编制经费；三是提出了规划的公众参与和规划的修改、维护；四是规定了相关法律责任。2009年以来，合肥市编制完成的控规成果规模共计230多平方公里，有效地指导了城市建设与管理。

自《城乡规划法》实施后，对控规赋予了更严格的法律意义；尤其是自 2011年1月1日实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，对控规的地位、作用、编制、审批以及批后的维护、管理和修改等，从控规的基本技术理论出发，提出了具有普遍适用性的规定。反观我市过

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去的控规编制，虽然在城市的建设管理中发生过重要作用，但仍存在一定的局限性。

首先是缺乏系统性。控规成果的系统性研究不足。合肥市为确保上市土地规划的合法性，编制了大量小地块控规，确实解决了现阶段的规划管理问题。但由于规划不是成系统的编制，规划的范围有大有小，控制的要素有多有少，控制的区域与城市的行政管理区域相差较大，缺乏系统性，造成规划实施难度较大；规划在区域范围内的系统性研究不能及时跟进，而是就事论事，哪里要改造开发了，急急忙忙的编制控规，缺乏区域统筹，从城市的长远发展考虑，不利于今后城市的管理和可持续发展。

其次是没有分区规划。合肥作为特大城市，由于没有分区规划，总规直接指导控规编制造成控规的编制难度大，不可避免存在配套设施漏项问题。因此，从健全城乡规划管理体系的角度出发，分区控规的编制就显得非常重要和急迫。

第三是缺乏动态性。控规的调整必须经过合法的程序重新审批，这往往影响规划的实施进度。控规编制没有期限，一旦审批，长期有效，而城市的快速发展，往往引起其它相关方面的变化。随着城市的扩张，土地使用指标越来越紧张，节约集约用地已是规划编制的重要内容，这显然就要提高容积率，提高土地使用强度。过去拆迁安臵一般都是多层建筑，容积率控制在1.5以下，而合肥市大建设拉开序幕后，拆迁安臵量大，如按原先编制控规的容积率建设，用地将大大增加。为了节约用地必须提高容积率。如原先的控规对居住用地的容积率控制在2.0以下，

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建成的小区都是多层建筑。而现在的小区开发，要求以高层建筑为主，容积率达到3.5。显然原规划控制指标缺乏弹性，体现不了规划的动态性。

第四是趋向功利性。如控制指标一再突破、公共利益难以得到有效保障、利益的天平总是向市场倾斜等；可以说，控制性详细规划面临应对市场方面的迷失，在一定程度上受市场所牵制。

第五是控规编制经费不足，编制周期较长。目前合肥市没有控制编制的专项资金，一个普通小控规项目的编制工作从规划部门申请→政府立项→财政经费审核→招投标→开始编制成果，时间较长，不能适应高速发展的城市建设。

综上所述，特提出如下建议：

一、尽快开展分区控规的研究编制工作。合肥未来作为千万人口的区域性特大城市，编制控规必须统观全局，系统研究，分区编制，分期审批。建议按三年全覆盖的原则，由市政府考虑按年度安排专项资金，作为指令性任务，委托市规划设计研究院系统性的完成全市四个行政区的分区控规的研究和编制工作。

二、修订出台《合肥市控制性详细规划编制审批实施细则》。依据国家《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，结合我市实际，在原《暂行办法》的基础上，修订出台《合肥市控制性详细规划编制审批实施细则》。其重点内容包括：1、控规的编制主体和经费要求。2、控规的审批和审定要求。3、控规的编制内容。

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三、科学规范控规的动态维护、审批及修改的程序要求。依据国家相关法规、规定要求，科学规范我市控规的动态维护、审批及修改的程序要求；提高控规的科学性，维护控规的权威性，确保控规的可实施性，让控规为今后的城市建设和可持续发展起到真正的指导作用。

南京市控制性详细规划的实践与探索

近年来南京城市发展的内外部条件都发生了巨大变迁，为了更好地应对城市发展条件的一系列变迁， 引导城市有序建设发展， 自 2004年开始，在国家有关规定和规范基础上，南京进行了大胆的改革和创新，探索建立了具有地方特色的控制性详细规划(以下简称“控规”)组织、编制、执行的制度框架，有效指导了随后的控规编制和审批管理。在不到五年的时间内，南京完成了 “总体规划的战略——次区域规划的分解和专项规划的深化——控制性详细规划的全覆盖”的一轮循环，为城市建设提供了强有力的技术支撑。

2008年开始实施的《城乡规划法)对控规工作提出了新的工作要求，在新的发展条件下，南京控规工作仍然存在着一些有待解决的问题，也面临着新的挑战。为此，南京对既有的控规工作进行了系统的回顾和检讨，在对宏观政策形势及行业发展动态进行全面分析的基础上，明确了“在既有控规制度框架下推进控规法定化、建立动态维护机制”的新一轮控规工作思路。

1 2004年以来南京控规工作的改革与创新

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自2004年以来南京探索建立的控规工作方法，较好地适应了城市“快+变”的发展特征，较好地引导了南京城市经济社会的快速发展。概括而言，南京控规改革的创新举措主要体现于工作组织、工作制度和技术方法三个方面(周岚等，2007)。

1.1工作组织的创新

1.1.1将控规编制组织的责任部门由划处”调整为“分局”。 改变以往由规划处组织编制控规的做法，明确以分局为主来组织编制控规。这一转变，从责任、人员、工作制度上保证规划管理人员能够较为深入地参与规划编制，不仅加快了规划编制进度，提高了规划的可操作性，而且也提升了规划管理人员的规划意识、理解水平和执行力度。

1.1.2充分利用规划设计力量

采取市场化的办法组织编制规划项目，全面开放规划设计市场，在全国范围内引入十余家编制单位参与南京控规编制工作。这一做法解决了时间紧张、南京地方规划设计力量不足的限制，有效推动了控规编制工作，同时促进了控规编制质量的提高。

1.1.3采取开门规划的工作方法

在南京控规制定过程中，贯彻落实“开门规划”的工作方法，一方面向专家敞开规划大门，另一方面向社会敞开规划大门， 建立了”专业单位编制、部门参与、专家评审、市民公示、集体决策”的控规制定程序，在很大程度上增强了规划的科学性和实用性。

1.2工作制度的创新

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自2004年以来，南京从工作规定、技术规定、技术标准三个方面先后出台了一系列工作守则，建立了指导控规从“编制组织”到”执行维护”的一整套工作制度框架。

1.2.1规范了控规工作流程

为了规范控规工作层面的相关事项，南京先后出台了《规划编制项目设计单位征集操作规程》、〈控制性详细规划编制工作规定》、《规划编制成果验收归档操作规程) 、 《控制性详细规划执行和调整规定》，明确了控规编制组织的责任部门、编制组织的方式与方法、控规编制各阶段的工作要求及相应的职责分工、控规成果验收入库的工作流程、控规修改的类别及相应的审批主体与审批程序。

1.2.2明确了编制技术要求

在《江苏省控制性详细规划编制导则》的框架下，南京制定了<南京市控制性详细规划编制技术规定)，对现状调查、编制内容、编制方法、技术深度、成果表达，以及公示材料制作等多方面都提出了较为明确的要求。从总体上来看，较好地规范了南京控规编制的技术工作。

1.2.3优化了相关技术标准

在国家相关技术标准的基础上，根据实际需要，南京就相关内容进行优化调整，形成了一套指导控规编制的地方技术标准。

《南京市城市规划地域划分及编码规则》确立了 “综合分区——分区——规划编制单元——图则单元——地块”的五级地域划分体系，为控规全覆盖、控规成果的智能化、信息化管理和使用奠定了基础。

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《南京市城市用地分类和代码标准》在国标基础上对用地分类进行了优化和完善，一是增加和细化了部分类别，二是对需要在规划中详细落实边界的用地进行了明确界定。

《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》对公共设施的分级，各级公共设施的设臵标准、空间布局、建设方式等方面都进行了明确规定，要求社区层面的公共设施，除个别需要独立布臵的设施外，采取集中布臵的方式，综合布臵文体、商业、公共绿地等设施，保证了公共设施的空间预留和用地控制。

1．3技术方法的创新

1．3．1确立了以“6211”为核心的强制性内容

城市规划是城市政府的重要职能。在市场经济条件下，控规强制性内容的确定应从政府职能定位的角度来考虑，要有利于加强政府对城市空间的有效调控，着重控制能够保障城市健康发展的核心空间要素和必需的公共设施，从而规范市场、健全市场，引导城市建设的有序进行。基于此，南京在借鉴各地控规实践经验的基础上，提炼确立了以“6211”为核心的控规强制性内容。 ”6”是指道路红线、绿地绿线、文物保护紫线和城市紫线、河道保护蓝线、高压走廊黑线和轨道交通橙线。 “2”是指公益性公共设施用地和市政设施用地两种用地的控制。 “11”分别指高度分区及控制、特色意图区划定和主要控制要素确定。

1．3．2分类表达规划成果

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在合理界定规划内容刚性和弹性的基础上，将控规成果分为总则、执行细则和附件三部分。总则从总体调控的角度主要对保证城市基本功能、 健康持续发展的相关内容 (主要是“6211”)进行规定，是南京市城市规划实施管理的法定性文件；执行细则从具体管理需求的角度制定详细技术图则，是规划行政主管部门指导经办人员具体项目审批管理的技术依据；附件包括现状基础资料汇编，规划说明及交通影响评价技术资料，是对总则和执行细则的技术支撑。

1．3．3建立分类分级的控规调整制度

控制性详细规划报南京市政府审批。其中，总则对社会公布，并严格执行，不得随意调整。确需调整的，需在研究论证的基础上，报原审批部门批准后方可实施。执行细则作为规划行政主管部门的内部管理图则，同样严格执行，不得随意调整。确需调整的，一般调整在专业规划编制单位研究论证后，由规划行政主管部门通过集体讨论审批；重要调整在专业规划编制单位研究论证、规划行政主管部门集体讨论后，报市政府审批。新的工作背景

2．1 《城乡规划法》对控规工作提出了新的要求

《城乡规划法》明确了控规的核心作用和重要地位，赋予控规前所未有的法定权威(张泉，2008)，规定控规是规划管理不可动摇的最直接许可依据，将控规从政府内部的”技术参考文件”转变为“法定羁束依据” (赵民等，2009)，这必将从根本上改变控规运行的制度基础。综合而言，《城乡规划法》对控规工作提出的新要求主要体现于以下三个方面：

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(1)要求市县规划部门和镇人民政府依法组织编制控规，对未依法编制的，要给予处分 (第十九、二十、五十八条)。

(2)要求规划许可要以控规为直接依据 (第三十七、三十八条)。

(3)对控规的制定与修改进行了严格规定。

①控规报批前：需要公告规划草案，征求专家、公众意见，并将意见采纳情况及理由附具在报批材料中(第二十六条)。

②控规的审批： 由市、县人民政府批准，县人民政府所在地镇以外的镇的控规报上一级人民政府批准(第十九、二十条)。

③控规批；隹后：城市控规和县人民政府所在地镇的控规报本级人大常委会和上一级人民政府备案(第十九、二十条)，且应及时对外公布(第八条)。

④控规的修改：在修改前要进行论证，征求相关利害人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案；修改后的控规按原程序报批；修改涉及总体规划强制性内容的，先行修改总体规划：第四十八条)。

2.2．建设部正着手研究制定《控制性详细规划编制审批办法》，为了更好地落实《城乡规划法》，较好地指 导各地控制性详细规划的编制与审批工作，建设部于2009年开始着手研究制定《控制性详细规划编制审批办法》，对<城乡规划法》关于控规的相关要求进行细化和具体化，对2005年颁布的《城市规划编制办法》中的相关内容加以调整优化，目前已形成《控制性详细规划编制审批办法(征求意见稿)》。

规划编制办法

相对于《城乡规划法》和《城市规划编制办法》， “征求意见稿”关于控规工作的完善，主要有如下几个方面：

(1)界定了控规的涵义， 阐述了 “控规是什么”的问题。明确控规是指“以经批准的城市、镇总体规划为依据，对建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划”。 (第二条)

(2)在编制要求中，明确控规的编制依据不仅只有总体规划，而且还有近期建设规划。这在一定程度上缓解了因城市总体规划编制周期过长而可能导致控规缺乏有效的上位规划依据的尴尬(尤其是大城市和特大城市)。 (第九条)

(3)明确大城市和特大城市，可以组织编制“单元规划”，具体指导控规的编制工作。这在某种程度上解决了大城市或特大城市的总体规划难以直接指导控规编制的问题。 (第十一条)

(4)明确控规组织编制机关应当建立严格的控规档案管理制度，而且公民、法人和其他组织可以查阅档案。档案制度将大大增强规划部门应对相关民事纠纷案件的能力，做到“有章可查”，同时对规划部门的行政行为也将起到较强的羁束作用。 (第十九条)

(5)明确控规组织编制机关应当建立控规评估与维护制度。这将有力地推动“蓝图式规划”向“动态规划”、 “过程规划”转变。 (第二十条)

规划编制办法

(6)为各地控规实践预留了一定的创新空间，明确各地可据此制定实施细则；对于控规编制内容，各地可根据实际需要加以补充完善。 (第十、二十二条)

“征求意见稿”在完善控规工作的同时，也还存在着一些需要进一步明确或需要在地方层面加以细化的内容：(1)控规的强制性内容； (2)单元规划的编制方法、技术深度以及审批制度； (3)控规报批材料及最终审批的内容； (4)控规成果需要公示与公告的范围及内容； (5)控规评估的涵义、范围、内容、操作方式及目的； (6)控规动态维护的涵义、原则、程序及相关要求。

2．3《南京市城市总体规划2010—2020)已完成

按照各地的经验，在总体规划完成后会进行一轮控制性详细规划的修编工作，以期更好的落实分解总体规划的要求。目前《南京市城市总体规划2010—2020》已完成，需在此基础上按照新的功能定位、发展要求对既有控详进行修编，以更好的指导地区的发展。南京控规工作面临的挑战 3．1关于控规编制在(南京市控制性详细规划编制工作规定》等制度文件的引导下，南京控规编制工作得到了较好的规范，编制质量有所提升，但仍然存在着以下问题：

在控规编制组织方面：组织主体较多，除市规划局外，还有区级政府、开发区管委会等单位和部门，导致控规编制的任务书要求不一，规划扎口部门管理难度较大。

在编制单位方面：不同的规划编制单位对南京控规相关工作制度的认识存在一定差距，导致控规成果质量和水平参差不齐，而且在控规编

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制过程中，前期调研不深入，指标确定缺乏充分的分析，导致规划成果不够科学。

3．2关于技术审查

目前南京控规成果在报批前，共设臵了专家评审会审查、市规划局局内规划例会初审、市规划局项目审批会审查三个环节。就目前的审查效果而言，还没有达到真正的技术审查深度。受限于对当地发展情况的认识程度，专家只能根据自身经验对规划的功能定位、空间结构、交通组织等宏观层面的内容作评判，而难以对地块层面的相关规划内容进行合理性审查。限于时间和精力，局内规划例会、项目审批会只能对相关规划衔接以及与在手项目的关系等方面进行审查，也难以对规划成果作较为全面的评析。

3．3关于成果报批

截至目前，南京市区共编制控规100余项，经市政府批复的仅有9项， 占编制总数的比例不到10％，这不利于增强控规的法定性和严肃性，在某种程度上导致规划管理工作较为被动。

3．4关于控规执行

2007年市政府颁布的<南京市控制性详细规划执行与调整暂行规定)，将控规修改分为“控规修编”与“控规局部修改”两类，将“控规局部修改”进一步细分为“控规修订”与“控规调整”两类，并对相应的审批程序进行了明确规定。

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但由于对”控规修订”与”控规调整”的界定不是十分清晰，导致在实际工作中难以把握，而且(规定》在<城乡规划法)之前颁布，客观上造成执行<规定》存在一定难度。

3．5关于控规数据库

目前南京已基本建立起控规成果数据库，数据库包括总图和分图则，均有CAD、GIS两种格式。但由于控规成果数据库的更新与维护，缺乏统一的扎口管理，没有进行及时的动态更新，导致数据库在实际工作中的使用效果不好，控规成果的数据难以保证统一版本。南京新一轮控规工作思路

综合考虑<城乡规划法》的要求、建设部和有关城市在控规方面的探索和研究，以及南京既有工作基础等因素，初步判断，南京自 2004年以来建立的一套控规工作制度仍然行之有效。为此，针对当前控规工作面临的问题，南京明确了原则上在既有控规制度框架下，以“优化与提升”为总体思路，开展新一轮控规编制、报批与执行工作，工作重点从“编制全覆盖”转向”执行法定化”。

近期以”推进控规法定化及动态维护”为核心，进一步完善制度建设，加强执行力度。具体工作分以下五个方面展开。

4．1加强管理和培训学习，提高控规编制质量

4．1．1进一步加强规划编制管理

为进一步规范控规编制工作，提高控规编制质量，2009年初南京召开全市第一次规划编制管理工作会议，出台《关于全面加强我市城乡规