外资并购境内企业反垄断规制经验与启示
发布时间:2024-11-10
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第27卷第2期北京工商大学学报(社会科学版)
V01.27No.2
2012年3月
JOURNALOFBEIJINGTECHNOLOGYANDBUSINESSUNIVERSITY(SOCIALSCIENCE)
Mar.2012
外资并购境内企业反垄断规制经验与启示
冀明臣1,
刘道远2
(1.廊坊师范学院经济学院,河北廊坊065000;2.北京工商大学法学院,北京
100048)
摘要:外资并购境内企业是经济全球化条件下资源在世界范围内的重新分配,其具有引起垄断的趋势。为了实现市场公平、有效竞争,合理配置资源,必须完善法律对外资并购垄断的法律规制。其中的核心内容包括涉及反垄断方面的审查、国家安全审查和行政特许方面的审查。由于外资并购境内企业可能会引起经营者集中,根据我国《反垄断法》的规定,投资者应当事先向国务院反垄断行政管理机关申报,未申报则不得实施并购。同时,立法文件中有对于国有企业保护的考量,并将其作为反垄断审查的重要内容。从市场一体化和经济全球化背景考察,中国作为WTO的成员国,外资并购境内企业必须遵守中国加入WTO时的承诺,保证并购市场的公平。在各项审查标准体系构建方面,不仅要考虑制度的社会调整功能,还要考虑与国际标准接轨,同时要坚持制度安排的科学、合理。
关键词:外资并购;反垄断;审查
中图分类号:D922.2
文献标志码:A
文章编号:1009--6116(2012)02--0109--06
2008年9月3日,可口可乐提出以179.2亿响,商务部与可口可乐公司就附加限制性条件进港元(约合24亿美元)收购汇源果汁全部股本方行了协商,要求申报方提出可行的解决方案。可案。商务部最终于2009年3月1813正式以“对口可乐公司对商务部提出的问题给予反馈意见,竞争产生不利影响”为由裁定禁止这一收购行并提出初步解决方案及其修改意见。但经过论证为。¨1商务部最后对外公开信息认为,根据2008评估,主管行政机关认为修改方案仍不能有效减年发布实施的《中华人民共和国反垄断法》相关少此项集中对市场竞争产生的不利影响。据此,规定,从市场份额和市场控制力、市场集中度、市商务部根据中国《反垄断法》第28条做出禁止此场集中对市场进入和东道国技术进步的影响、市项收购的决定。此决定一出,引起了国内外的巨场集中对广大消费者和其他相关经营者的影响及大争论,主要矛盾集中在该收购行为是否会形成品牌对果汁饮料产业市场竞争的影响等诸多方面垄断和商务部判断标准的客观化问题。
来看,此项并购所引起的经营集中将对竞争产生事实上,国内近年来发生了多起境外企业并不利影响。收购完成后可口可乐公司可能会利用购境内企业案件,判例都出现了垄断或存在可能其在碳酸软饮料市场的支配地位,搭售、捆绑销售形成垄断的局面,对东道国的公平市场竞争构成果汁饮料,或设定其他排他性交易条件,形成垄断威胁。实践中如何确定垄断地位,海外资本收购经营。同时,由于既有品牌对市场进入的限制因中国境内企业过程中因经营集中而形成的垄断如素,潜在竞争难以消除该种限制的竞争效果。此何判断,是摆在广大学者、立法界乃至业界面前的外,集中还会对中国饮料市场的竞争格局产生巨一个重大课题。本文以境外资本收购中国境内企大的影响。为了减少集中对竞争产生的不利影
业中的反垄断法律体系现实构造为前提,从现有
收稿日期:2012--01—12
基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“多层次资本市场体系相关法律问题研究”{(07JJD820169);教育部人文社会科
学研究规划基金项目“商事侵权责任法律制度研究”(10YJC820072)。
作者简介:冀明臣(1982一),男,河北廊坊人,廊坊师范学院经济学院讲师,研究方向:经济法;
刘道远(1972一),男,河南固始人,北京工商大学法学院副教授,研究方向:经济法。
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北京工商大学学报(社会科学版)2012年第2期
立法的具体操作层面展开,对外资并购境内企业的相关反垄断法律问题进行研究,从而为外资并购的立法和司法实践提供理论支持。
一、中国现行立法对外资并购境内企业垄断行为规制述评
(一)外资并购的内涵解读
外资并购是指外资企业对中国境内企业的收购。2006年六部委《关于外国投资者并购境内企业的规定》第2条是立法上对外资并购所作的立法性规定。该规定从规范文件的角度明确外资并购是外国投资者购买境内非外商投资企业股东的股权或认购境内公司增资,使该境内公司变更设立为外商投资企业;或外国投资者设立外商投资企业,并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产;或外国投资者协议购买境内企业资产,并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。按照我国现有外资法律的相关规定,外资的范围包括外国的公司、企业、其他经济组织、个人及其在中国境内投资设立的企业,也包括中国港、澳、台地区的公司、企业、其他经济组织、个人和外国投资者在我国境内的合法收入。
从国际社会实践情况来看,外资并购作为一种重要的资本经营模式和运营手段,是市场经济高度发展的产物。旧忙4。6其作为现代市场经济中一个重要的企业产权资产性交易形式,是企业从资产经营向资本经营转化的有效扩张方式,可以不断促进生产要素的有效配置,降低公司代理成本,提供良好的外部监督机制,提高公司管理人员管理效率,体现了市场经济中优胜劣汰的竞争法则。∞H‘7美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒指出,“通过兼并竞争对手而成为巨型公司是现代经济史上的一个突出现象,几乎没有一个美国大公司不是通过某种程度、某种方式的兼并成长起来的。”Hp9从中国市场经济的发展来看,随着对外开放程度的进一步加深,市场化程度也会越来越高,外资并购境内企业比例会日益扩大。这不仅对推进中国企业并购市场的国际化,调整产业结构具有积极的意义,而且能够有效补充国内企业的资金不足,增加社会供给。然而,辩证地看,外资并购境内企业也会带来一些负面影响,包括民族企业的生存压力增大,可能导致市场不公平竞争等。整体而言,外资并购境内企业可
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能导致生产集中,形成垄断,进而破坏公平的市场竞争秩序。所以,立法必须未雨绸缪,对可能导致垄断的倾向提供法律上的解决方案。
(二)现行外资并购境内企业反垄断规制立法述评
一般来说,外资并购境内企业必然伴随着原有各利益主体之间的利益再分配,这往往会带来相关利益主体激烈的利益争夺,引起行业性垄断,损害一个公平自由的市场秩序和广大消费者利益,还可能造成相关当事人利用未公开的、有价值的信息,从事违法行为。因此,在多数国家中,外资收购都是在国内法律框架中进行的,并且都有严格的国内法制约。中国目前对外资并购境内企业并购立法也采取了严格限制的态度。
我国法律体系中涉及外资并购境内企业反垄断规制的立法主要是《反垄断法》,相关行政法规和规章有《关于外国投资者并购境内企业的规定》(以下简称“规定”)、《关于外商投资企业境内投资的暂行规定》、《利用外资改组国有企业暂行规定》、《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》、《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》等。通过对上述法律、法规的研究,本文认为存在以下问题需要在未来的制度建设中加以完善:
第一,关于内外有别,主体地位不平等问题。中国自改革开放以来,内外资本不平等,对外资的优惠政策使得很多企业投资运营处于竞争的劣势,而一些善于投机的专营者则通过设立离岸公司而取得外资优惠措施。近几年来,尤其是中国加入WTO之后,这一政策备受诟病。在外资并购反垄断规制中,国民待遇原则具有核心地位,其主要表现为主体的平等要求。在外资并购境内企业反垄断规制的立法中强调国民待遇,既是保护外国投资者合法权益的要求,也是保护本国民族工商业,保持本国企业国际竞争力的重要前提。
第二,对垄断地位的判断缺乏可操作的认定标准。对东道国经济体来说,外资并购是一把双刃剑。反垄断法是一个由自由、公平和社会整体效益等多种价值构成的法律价值体系。””9对外资并购垄断行为的法律规制,应当从以下方面进行完善:科学做好公平竞争和公共利益之间的利益平衡,核心是明确垄断的认定标准,公共利益本
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身是对公平竞争的具体化。目前我国关于外资并购垄断行为规制的相关法律依据有《反垄断法》及《规定》,但是《规定》中的相关规则并不明确。从《反垄断法》来看,我国立法上所采取的主要是过度集中标准,即通过对市场份额的判断来确定其是否存在过度集中。根据我国法律规定,判断一项外资并购行为是否存在垄断,关键在于判定该合并是否使企业取得市场支配地位,以致已经或者可能限制或破坏市场公平竞争秩序。而企业在特定经营期间所占据的市场份额则是认定其具有市场支配地位的最基本依据之一。事实表明,企业的市场份额在一定程度上是企业市场竞争力和经济实力的客观反映,企业所占据的市场份额越大,其进行交易的独立性、影响并制约其他经营者的能力便越强,滥用市场支配地位的可能性便越大。从比较法角度考察,多数发达国家的竞争法也都是依据企业的市场份额来推断企业是否取得了市场支配地位,评价企业合并能否产生反竞争的效果。值得说明的是,《反垄断法》在确立企业合并合法与违法的原则界限时,也主要以企业的市场份额为基础确立审查标准,同时兼顾企业的财力、采购或销售渠道等,并综合考量特定市场中能够相互替代的商品、潜在竞争对手、特定市场的进场率和退场率、企业市场份额或者地位能稳定保持的时间、新产品的采用等因素,从而准确地认定企业市场支配地位,相对客观地判断企业并购对竞争的影响作用。需要注意的是,除上述因素外,各国立法和实践还考虑消费者和公共利益因素,甚至将这两个方面作为相对重要的因素加以衡量,尽管“实质性地排除或者限制相关市场竞争”、“影响市场竞争、消费者、国民经济和社会公共利益”仍然显得十分原则、抽象,但是已经开始逐步演化为具体的、可操作的规则。
第三,反垄断法律体系不完备,已有规则之间相互矛盾的情况比较突出。纵观我国现行外资并购反垄断的相关规定,可以看出立法缺乏通盘的考虑,短视特征比较明显,甚至“头疼医头,脚疼医脚”。如现行规制反垄断的规则除《反垄断法》之外,其他规则多为行政规章,效力层级很低。从域外经验来看,对于外资并购的相关规则不仅在公司法、证券法里都有规定,而且互相衔接,浑然一体。我国《公司法》虽然对公司合并有规定,但
是过于原则、简单。证券法虽然对上市公司收购的问题作了比较完善的规定,但是对外资并购可能引起垄断的规制却没有规定。
第四,在外资并购境内企业反垄断的程序制度建设方面还比较薄弱。目前,中国外资并购的反垄断审查主体是商务部,作为一级行政机关,其工作的程序是依据行政法律规范而构建的行政程序,实践中却可能并非如此,因为相关主管部门的工作具有司法性质。这样一来,我们就必须注意外资并购反垄断规制的程序结构,包括域外管辖权的确立和分工、审查期限的明确化以及各个不同程序阶段的相互衔接和效力的协调等。
二、外资并购境内企业反垄断规制法律体系架构
(一)建立公共利益的认定标准体系
建立有效、充分、透明的市场竞争环境,是市场经济条件下资源配置的最佳方式,尽管如此,由于行业领域或经济部门的特殊性,优化资源配置只能在限制竞争的条件下实现。针对上述情形,一些国家为保护国内相关产业发展,维护本国经济利益及相关公共利益,对一些限制竞争做法不依垄断行为处理。因此,外资并购中的公共利益标准确定至关重要,并且要根据政府能克服“市场缺陷”并避免“政府缺陷”的“适度原则”予以界定。‘61”
我国《反垄断法》第28条规定,“经营者集中可以改善竞争条件和竞争状况,并且对竞争产生的有利因素明显大于不利因素的,或者经营者集中符合公共利益要求的,国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。”《规定》第54条也明确规定,“有下列情形之一的并购,并购一方当事人可以向商务部和国家工商行政管理总局申请审查豁免:(1)可以改善市场公平竞争条件的;(2)重组亏损企业并保障就业的;(3)引进先进技术和管理人才并能提高企业国际竞争力的;(4)可以改善环境的。”所有这些规定
都一定程度上反映了反垄断标准确定的公共利益原则。本文认为,现代法治社会,法律通过“列举
加概括”方式来确定公共利益范围成为多数国家所采取的共同做法。虽然理论界对此也褒贬不一,但还是相对合理。这是因为,一方面,由于法律制定的程序性和严肃性,保证了公共利益的客
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观性要求,使得多数人的利益得以体现;另一方面,法律的明确性和规范性也使得公共利益的主张者凭借法律规定积极主张公共利益,从而来促进公共利益在社会生活中的实现。正如凯尔森所指出,将国家目的予以法制化,才能承认其为公益的过程,而所谓公益必须获得国家承认后,方有公益之价值。整个法制制度不过是公共利益之明文规定。[7]158--160
对公共利益的确定,可以采用构成要件判断方法,包括实质要件和程序要件。实质要件应具备:(1)公共利益是不特定多数主体的不特定性利益。我们在界定公共利益之内涵时,除了应充分考量个体利益的正当需求,还应在复杂的利益格局中进行比较,选择利益综合体,以达到维护公共社会价值体系的目的。(2)公共利益是由国家提供和维护的公共性产品。¨¨6(3)公共利益判断应当以“重大性”为标准条件。坚持这一标准,一方面避免产生因“公共利益”内涵范围过大造成的箩筐式弊端,另一方面避免因公共利益的外延过于狭窄,形同具文。
就程序条件而言,主要包括:(1)立法程序要件。在该要件中,对公共利益界定权力,交给立法机关,且立法机关在行使该项权力时要按照符合立法的程序要件。(2)行政程序要件。完善行政程序要件可以从以下三个方面人手。第一,应增加预先通知程序;第二,允许征收人申请行政复议;第三,完善听证程序。(3)司法程序要件。公共利益的确定不符合公共利益的目的性条件,应该允许提起诉讼,由法院进行审查。
(二)建立公开、透明、公正的审查程序不可否认,外资并购境内企业可能引起垄断的情形相对于整个外资并购市场整体来说,应该占较少的比例,因此我们不可因噎废食,将资本挡在国门之外。有鉴于此,我们要建立公开、透明、公正的反垄断审查程序,打造一个双赢的市场。以此为目标,我们不妨从以下几个方面来展开:首先,建立垄断审查自愿申报和程序性审查原则,即对于计划在中国境内并购企业的投资者,是否申请垄断审查完全由投资者自己决定。即便申报审查,主管机关也只是进行程序性审查,除非该并购行为经过市场初步调查证实确有引起垄断之虞。同时,为了防止投资者利用自愿申报原则规避国
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家反垄断审查,也应当赋予主管机构对未申报的外资并购交易随时监督审查并采取必要措施的权力。中国现有立法没有对外资并购反垄断具体程序作出规定,本文认为,我们可以将外资并购境内企业反垄断审查分为申报、审查、调查和委员会主席决定等步骤。当然,对于一些特殊情形,可以启动听证程序,以保证决策的公正性。
(三)为利益主体提供权利救济和监督执行机制
外资并购中,外资方为了实现购买境内企业的计划可能已经作了很多的前期准备,并花费了高昂的成本。为此,投资东道国可能会根据投资者情况,结合本国实际与投资方达成一定的妥协。而从国外投资者角度考虑,如果并购东道国企业门槛太高,也不利于中国这个大经济体融入国际社会。。9垆3从中国市场经济体制改革来看,为外资并购的各利益主体提供权利救济和监督执行机制,也是实现市场经济法治化的必然要求。中国经过30年的体制改革,已经有了制定和执行反垄断法的基础和条件:首先,计划经济条件下的价格垄断已经不复存在;其次,单一的企业所有制结构逐步向多元化方向改革;再次,国有企业的公司制改革已经全面完成,企业主体的经营自主权也逐步实现,在相当程度上已经成为独立自主的市场主体。所有这些都为外资并购过程中的各参与者权利救济提供了制度基础。正如本文所引用的可口可乐收购汇源果汁一案,商务部在最初否定并购方案后,也跟投资方协商以期达成妥协性意见。国际上比较通行的做法是设置相应的机制来平衡保护公平竞争市场和允许并购交易之间的利益关系,对外国投资者提出额外的附加条件如设立防火墙、降低持股比例、设置表现要求等,并交由有关机关监督执行。
中国作为一个新型市场经济国家,在外资利用方面还没有太多的经验,但是外资并购的市场却很大。在此条件下,我们应该审时度势,在制度体系构建尤其是程序制度的设计方面保护投资者利益。鉴于中国行政监管的力量比较强大,从保护投资者的角度考虑,可以建立申报前的非正式协商机制,准许投资者撤回申报,允许对不同意见的复议、申诉,以减少投资者因禁止并购而可能招致的损失。同时,我们还要根据不同行业的特点,
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就强制出让的措施、罚款、对外国投资者做出要求等强制性措施,并辅之以法律责任规定,达到国家监管外资并购防范垄断的目的。在具体的措施上还必须坚持个案分析和解决的原则,而不能奢求毕其功于一役的效果。值得注意的是,我们也应关注外资并购反垄断审查立法与公司法、反垄断法以及国际条约的协调。
三、中国应借鉴吸收国际社会外资并购的国际统一协调机制经验
我国《反垄断法》的现有制度体系对外资并购反垄断国际协调法律机制方面尚未给予充分的考虑,其他法律如《公司法》等相关的规则也不明确,尤其是完整的跨国企业并购制度。因此,在完善中国反垄断法制尤其是在构建外资并购的反垄断法制方面我们需要重视经济全球化背景下国际社会对外资并购反垄断的统一协调机制,而不能只考虑本国的个体性因素。¨叫中国目前已经是WTO的成员国,这就要求我们不仅要履行成员国的职责,在跨国资本并购事业中表达本国的原则和主张,发挥本国的作用,而且要将中国反垄断法律制度与国际接轨,从而能够依法有效协调国际并购行为,保障相关利益主体的合法权益。
当前,国内外市场的经济一体化发展已经势不可挡,境外企业并购活动日益活跃,但各国依据本国的竞争法解决跨国企业的限制竞争问题却是捉襟见肘。这一情况迫使国际社会一方面借助WTO、OECD、UNCTAD、ICN等国际组织进行多边协商,一方面又积极开展双边协调活动,并在自由贸易协定(FTA)中也对竞争展开磋商。目前这些协商过程中遇到的核心问题包括:(1)各国经济条件的差异性和经营环境的不稳定性对国际统一协调机制构建构成障碍;(2)政府当局之间的利益冲突及其协调机制难以达成一致;(3)审查程序及其相关经济负担问题;(4)各国审查标准国际统一化协调难度巨大。
最初探讨外资并购反垄断的国际性组织为OECD,其主要探讨合并申报程序上的协调以及竞争当局之间的协调等较为简单的问题。1994年OECD第一次对跨国合并提交了Whish.Wood报告,意在解决因事前申报程序上的差异产生的问题,并建议将事前申报格式和程序标准化。其于1999年做出《有关跨国合并事前申报格式》的建
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议。并于1995年9月21日提出《关于解决国际交易中竞争问题的国家间协调》的理事会建议,规定了有关国家信息公开和调查过程中的配合要求。¨“目前,OECD竞争委员会主要关注企业合并及卡特尔方面的国际协调、缓和特定产业的进入条件以引入竞争机制和探讨竞争政策其他方面的共有经验及发展方向等问题。2005年4月,OECD作出关于并购审查方面的建议,目的在于减少各主权国家间的重复审查,并明确合并申报及审查程序的适当性、透明性、程序上公平性的制度保障,以及会员国之间纠正措施的统一、对竞争当局赋予权限和资源、对合并有关法令的定期审查等。
WTO规制全球市场公平竞争主要从贸易角度设计相应制度。2001年10月在美国主导下,有14个国家所组成的临时委员会在美国建立了
ICN(International
Competition
Network)组织,专门
协调全球企业并购市场的公平竞争。他们按照不同的设置目的组成不同的工作小组,负责讨论具体的政策,包括主权、平等、透明度、程序公正、有效审查、协调、一体化和保密原则等。
借鉴国际社会各经济体的实践经验,未来我国在外资并购反垄断制度完善方面应该注意以下方面:(1)遵守中国加入WTO时的承诺,融入国际社会外资并购反垄断规制的游戏规则中去。例如,根据《与贸易有关的投资措施协议》中对外资的国民待遇原则要求“缔约国应将外国企业限制竞争的垄断状态和垄断行为与本国企业限制竞争的垄断状态和垄断行为同样对待。”¨2]59。65而中国作为发展中国家,又要考虑其与发达经济体的差异性,因此要灵活、合理地运用例外条款,但是这些都是在合法的前提下进行。(2)尊重市场经济发展规律,重视市场法治建设。从各国实践经验来看,在国际收购中对垄断行为进行防范和规制,保护公平竞争是各个市场经济国家的基本做法。我国目前还在大力建设社会主义市场经济,社会也还处于转型过程中,市场经济体制和市场法治正如一车之两毂,缺一不可。应该将二者作为外资并购反垄断规制法律制度的基本要素。未来外资收购中国境内企业可能是一种重要而常见的市场经营手段,这就要求政府当局必须在尊重市场经济规律的基础上,依托法治,发挥政府对经
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济运行的监管职责。(3)正确处理公平竞争秩序和国家利益、公共利益之间的关系,尤其在当前国际经济新秩序构建的进程中,应该更好地处理国家安全、国家利益及市场公平竞争的关系。事实上,公平竞争秩序也包括程序公平和实质公平两个方面,程序的公平要求给予同样的机会,同样的参与,同样的市场主体地位,实质的公平更多地关注结果的公平。在中国,不仅正确处理两者关系有较大障碍,而且由于国家的社会主义性质以及国有企业所占比重较大,国家利益、公共利益等之间的关系也难以处理,如立法中对于国有资产和国有企业的特殊保护制度形成对外资收购的重要客观障碍,形成了中国特色的外资收购法制的基本结构。在这些制度结构中,又以对国有资产的作价评估和国有财产或股权审批制度至为典型。以上弊端甚至违背市场经济规律的规定在制度设计时必须一体考量,以确保制度安排恰当、公平。
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jiMing.chenl&LiuDao—yuan2
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2.Law
065000,China;
School。Beijing
Technology
andBusinessUniversity,Beifing100048,China)
Abstract:Foreign—capitalM&Aofdomesticenterprisesisthe
tionsofthe
reallocationofthe
resourceswithintheworldunderthecondi—marketandfaircom—
contents
globalizationofmarkets.whichwilllcad
to
themonopolization.Inorder
tOachievetheefficient
petition,wemustimprovelegalregulationagainstthemonopolyofforeignmergersandacquisitions.The
securityandthe
to
core
includethe
checkoutofanti—monopoly,thecheckoutofnationaleign—capital
checkoutofadministrativespecialpermission.Asthefor—
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M&Aofdomesticenterprisesmaylead
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theinstitutionalandreasonable.
arrangementsscientific
KeyWords:foreign capitalM&A;anti-monopoly;checkout;regulation
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作者:作者单位:刊名:英文刊名:年,卷(期):
冀明臣, 刘道远, Ji Ming-chen, Liu Dao-yuan
冀明臣,Ji Ming-chen(廊坊师范学院经济学院,河北廊坊,065000), 刘道远,Liu Dao-yuan(北京工商大学法学院,北京,100048)
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