中国退休年龄 延迟退休的必要性分析

　社会保障研究2010年第2期SocialSecurityStudiesNo.22010　

中国退休年龄的现状、问题及实施延迟退休的必要性分析

金　刚

(辽宁大学人口研究所,辽宁沈阳,110036;

,　　摘　要:、男、应对人口,实施延迟退休具有必要性。但是,、自愿选择等方式,降低对社会公众的影响。

关键词:退休年龄;延迟退休;必要性

目前中国退休年龄沿用了20世纪50年代的规定,存在着退休年龄较低、男女退休年龄差距较大等问题,已经与经济社会的发展、人口寿命的延长和人口结构的改变不相适应,也不符合国际上多数国家普遍提高退休年龄的规律。2005年第五次人口普查数据显示目前退休人口的再就业率高达33%,充分说明目前中

①国退休年龄规定偏低的现实。延长退休年龄已经成为中国目前亟待解决的改革内容之一。

一、中国退休年龄的现状

1.中国退休年龄规定的发展及现状

中国现行退休年龄的规定源于1951年政务院颁发的《劳动保险条例》,其中对正常退休的规定是:“男工人与男职员年满60岁,一般工龄满25年,本企业工龄满5年;女工人与女职员年满50岁,一般工龄满20年,本企业工龄满5年”。除了正常退休规定之外,1951年《劳动保险条例》还对特殊工种和延迟退休作出规定。提前退休主要是规定井下矿工、高(低)温场所工作、化工业等工人与职员男性55岁、女性45岁退休。延迟退休主要是规定因企业工作需要的延迟退休者,按照本企业工龄的长短,每月给付在职养老补助费,其(1953年进行修订但未对退休年龄作数额为本人工资10%～20%。1951年政务院颁发的《劳动保险条例》

出修改)基本奠定了中国退休年龄规定的框架。1955年国务院颁布《关于国家机关工作人员退休暂行办法》,将国家机关中女性工作人员的退休年龄从1951年《劳动保险条例》中50岁的规定提高至55岁,并加入对伤残提前退休的规定。1957年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,对机关工作人员和工人的退休制度进行调整和统一,但对退休年龄并未有实质性调整,只是降低了最低工龄限制,并同时取消了延迟退休期间的养老补助费待遇。

目前中国退休年龄的两个基本规定是1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院(国发〔关于工人退休、退职的暂行办法》1978〕104号)。按照《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》

的规定,党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部退休条件为“男年满60周岁,女年满55周岁,工作年限满10年;男年满50周岁,女年满45周岁,工作年限满10年,完全丧失工作能力;因工致残,完全丧失工作能力”。按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定,全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团

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体的工人,退休条件为“男年满60周岁,女年满50周岁,连续工龄满10年;从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作,男年满55周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年;男年满54周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年,完全丧失劳动能力;因工致残,完全丧失劳动能力”。之后,在中国养老保险制度改革的过程之中,尽管制度模式进行了多次调整,但没有再对退休年龄作进一步修改。

除了上述规定之外,中国目前还有专门针对提前退休和延后退休的规定。按照《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》中的相关规定,国务院确定的111个“优化资本结构”距法定退休年龄不足5年的职工可以办理提前退休。根据、退休若干问题的暂行规定》和《国务院关于延长部分骨干教师、医生、,副教授以,可以延长至70周岁;根据)休有关问题的通知》和1992年中央组织部《关于县(处)》,在个人自愿基础上,高级职称女专家和处级及以上女干目前中国退休年龄规定可以概括为:“男性60周岁,女性干部退休年龄55周岁,女性工人退休年龄50周岁,同时工龄满10年”。同时,目前的退休年龄规定是一个政策体系,除了一般性退休年龄规定之外,对于特殊工种、身体条件、企业改制、职称级别等还有相对于一般退休年龄的提前退休和延迟退休规定。

二、中国退休年龄规定存在的问题

1.退休年龄偏低

中国目前对退休年龄的一般性规定,基本沿用了1951年《劳动保险条例》及1955年《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中对退休年龄的规定,而在经济社会快速发展的条件下,这一退休年龄标准明显偏低。首先,退休年龄与人口预期寿命延长不相适应。1950年中国人口的平均预期寿命男性仅为40岁,女性仅为42.3岁,

[1]

而2000年第五次人口普查数据显示中国人口预期寿命已经提高至男性69.6岁,女性73.3

岁。其次,退休年龄与受教育年限延长不相适应。改革开放以来,中国教育事业取得了长足进步,中国人的受教育人均年限和20世纪50年代相比有了显著提高,进而推迟了劳动力就业的平均年限。维持原来的退休年龄规定,意味着人力资本投资回报期的缩短,劳动力可能处在人力资本高峰期退休,这既是人力资本的浪费,同时也会转而抑制人们进行人力资本投资的积极性,阻碍人力资本总量的提高。最后,退休年龄与人口老龄化趋势不相适应。1964年第二次全国人口普查数据显示61岁及以上人口占总人口比重为5.5%,而2008年全国人口抽样调查数据显示60岁及以上人口占总人口比重已达到14.01%,65岁及以上人口比重

①也已高达9.54%。并且,人口老龄化程度在未来一段时期还有不断加深的趋势,据预测,2030年左右中国

将进入人口老龄化高峰期,届时人口老龄化程度将达到24.5%。人口老龄化程度的提高对经济社会发展提出了挑战,突出表现在劳动人口比重下降、人力资本存量减少、社会保障压力提高等方面,而中国在人口老龄化程度不断加剧的条件下,却依然维持较低的退休年龄规定,将对人口老龄化条件下经济社会的可持续发展造成压力。

2.退休年龄人群差异较大

[2]

退休年龄的人群差异主要体现在性别差异和身份差异。目前中国男女退休年龄存在较大差距,男女干部之间退休年龄差距为5岁,男女工人之间退休年龄差距为10岁。随着经济社会的发展,男女在教育水平等方面的差距日益缩小,且女性人均寿命高于男性,因此男女之间缩小甚至实行完全相同的退休年龄规定,是符合自然规律和社会文明进步的基本表现。根据联合国对2002年166个国家退休年龄的统计数据,有

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62%的国家和地区实行了男女同龄退休,而在实行男女差别退休年龄的国家中,中国男女工人10岁的退休

年龄差距居于第一位。男女退休年龄差距过大,造成女性工作时期相对缩短,不利于女性特别是高学历女性人力资本的充分利用,一定程度上降低了女性人力资本投资积极性,也不利于女性在工作期间获得相对公平的晋升机会,并且进一步增加了养老保险制度的支付压力。　　表1

2002年166个国家男女退休年龄差异情况

男女相同数　量

亚　　洲非　　洲欧　　洲合　　计

143537103

[3]

男女不同　量

231263

占　比

41.2.575.562　

.18.657.5

24.538　

34434049166

数量合计

　　资料来源:转自樊明等:《退休行为与退休政策》,22页,北京,社会科学文献出版社,2008。

　　除了性别之间的退休年龄差距较大之外,由于工作性质不同还存在着退休年龄的身份差异,突出表现在工人退休年龄低于干部。目前一般女性工人退休年龄为50岁,一般女性干部退休年龄为55岁。在1950年代由于工作条件所限,对于女性工人设定较早的退休年龄是相对合理的。但是随着工作环境的改善和技术进步,目前从事技术性劳动而非体力劳动的工人比重提高,因此全部女工人退休年龄依然保持一致并和女干部之间存在差距的规定需要调整。同时,目前延长退休年龄的对象只限于高级职称专家和处级以上女性干部,对于技术性工人没有延迟退休的政策,这种制度规定也不尽合理。

3.提前退休情况较为严重

提前退休是世界各国普遍面对的一个共性问题,老年人提前退出劳动力市场也是大多数OECD国家在最近几十年中所共同经历的最显著的社会经济问题之一。中国的提前退休问题同样比较严峻,1980-2004年中国平均退休年龄见图1。

[4]

注:转自梁玉成:《市场转型过程中的国家与市场———一项基于劳动力退休年龄的考察》,载《中国社会科学》,2007(5)。

图1　1980-2004年中国平均退休年龄

　　图1显示,1991年之后中国平均退休年龄有下降趋势,由于中国对退休年龄的规定没有改变,因此图1可以在一定程度上说明中国提前退休的现实情况。按照中国退休年龄的规定,特殊工种、工伤残疾等情况可以正常提前退休,这是对劳动者的正常保护措施。但是,除了正常提前退休之外,中国还存在着较多的利用提前退休规定但不符合政策要求的非正常退休情况。据不完全统计,1998年全国23个省新增企业退休人员13319万人,而违反国家规定提前退休的为2715万人,占总人数的18.19%。其中,以病退为由提前退休的有1619万人,占违规提前退休的66.17%;以特殊工种为由的211万人,占违规总数的11.59%。除了国[5]

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过非正常提前退休行为获得养老金之外,提前退休行为还与退休政策设计有关。目前中国关于养老金领取资格的规定是达到最低缴费年限15年,并取消了最初的延迟退休期间养老金补助待遇,这在一定程度上可能由于养老保险制度收益激励不足以及给付机制存在问题造成了提前退休的现象发生。

三、OECD国家退休年龄的状况与比较

从OECD各国的情况老看,退休年龄较高,男女同龄退休比较普遍,并且显示出随着人口预期寿命延长和人均收入增加,退休年龄逐步提高的趋势。2002年23个OECD65.08岁,女性为64.11岁,男女平均退休年龄差距仅为0.98岁,同时,23个国家中只有6个国家实行男女差别退休,其余171995年之后,主要发生在19959个国家中,有6-,分别是比利时、希腊、意大利、日本、葡萄牙、瑞士,,而希腊、日本、葡萄牙在调整之后实行男女同　　表2

OECD国家退休年龄

男性退休年龄(岁)

1975

19956565656567656065626766626065656267656565656565

20026565656567656065656766656565656567656565656565

19756060606567656565576768555560656567626567626065

女性退休年龄(岁)

1995606060656765606557676657586565626762.56565626065

200262.560626567656065656766606565656567656565636065

澳大利亚奥地利比利时加拿大丹　　麦芬　　兰法　　国德　　国希　　腊冰　　岛爱尔兰意大利日　　本卢森堡荷　　兰新西兰挪　　威葡萄牙西班牙瑞　　典瑞　　士英　　国美　　国

6565656567656565626768606065656567656567656565

　　资料来源:1.1975和1995数据来源于SveinbjornBlondalandStefanoScarpetta,1997,“EarlyRetirementinOECDCountries:

TheRoleofSocialSecuritySystems,OECDEconomicStudiesNo.29,1997/II.

2.2002年数据根据SSA,2003,“SocialSecurityProgramsThroughouttheWorld-2002”中相关数据整理。

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龄退休。而在1995年实行男女同龄退休的国家中,1995-2002年之间只有新西兰同时提高了男女退休年龄,并改为实行男女同龄退休,其余国家没有调整退休年龄。这在一定程度上说明男女同龄退休的调整压力较小,而男女差异性退休年龄规定面临的调整压力较大,并且推迟女性退休年龄是退休制度改革的重要内容。

除了现行的退休年龄规定之外,一些国家还制定了未来提高退休年龄调整的规划。2006年英国政府公布了养老系统改革白皮书,计划到2020年英国提高女性退休年龄以男女同龄退休,到2024年把所有公民的

①

退休年龄提高到66岁,并到2044年最终提高到68岁。1983年,《社会保障法案》,

规定从当年至2017年,美国退休年龄将由65岁逐步提高到67岁。体制改革决议草案,根据这一草案,65岁延后推迟到

②67岁。法国在2003,2008年国会通过的《社会保

险局预算修正案》,65岁之前,雇主将询问其是否准备自

③愿退休。,雇主便无权勒令其退休,直到70岁退休”。

四、1.降低人口预期寿命引起的养老金支付压力

随着人类社会的发展进步,人口预期寿命延长是各个国家所经历的普遍现象。人口预期寿面的延长进一步引起人口老龄化程度的提高,养老金需求急剧上升,养老保险制度的持续运行面临着挑战。养老金支付压力的上升同时表现在制度赡养率和自我赡养率两个方面。从制度赡养率来看,人口老龄化造成老年人口比例上升,必然引起养老金需求的提高,进而对养老保险制度的支付能力提出挑战,特别是现收现付制养老保险制度对人口结构变化更加敏感。从自我赡养率来看,人口预期寿命的提高相应延长了劳动者退休之后的生命余年,意味着同样的工作时间要负担的退休后生活时间延长,对于养老保险制度来说,相当于在个人账户缴费期不变情况下,支付期延长。由于目前对于个人账户支付期的普遍规定为10年,支付期过后的养老金来源于统筹基金,这也同样会对养老保险制度造成资金压力。在人口预期寿命延长、人口老龄化程度不断加深的背景下,逐步推迟退休年龄是应对养老金支付压力增加、确保养老保险制度持续运行的有效措施。

2.应对人口结构转变

一般来说,在经济社会的发展进程中,与人口预期寿命延长相伴随的人口现象是出生率先上升后下降和死亡率的逐步下降,这会造成人口结构的变迁,表现为一定时期的劳动力比重上升即人口红利期,以及人口红利期之后人口老龄化程度的加深的人口负债期。由于中国实行计划生育政策等原因,人口出生率下降较快,造成人口红利期相对较短、人口老龄化的速度快于发达国家普遍水平。如果依然维持现行退休制度不变,将会面临人口红利枯竭对经济增长的负面影响。劳动力人口比例的变化对经济发展具有重要的影响作用。一般认为人口结构转变通过劳动力供给、储蓄和技术进步三条渠道对经济增长具有直接或间接影响,劳动人口比例提高对经济增长具有重要的促进作用。中国人口转变的情况比较特殊,原因是出生率下降较快,造成少儿抚养比下降与老年抚养比上升之间的间隔也很短,使得总体抚养比只在相对短暂的时期内处于较低的水平上。未来劳动力人口比例下降、社会总扶养比上升,将会对经济增长带来负面的影响。提高退休年龄可以延长劳动者工作年限、降低社会总抚养比,对于延长中国人口红利期和应对劳动人口比重下降造成的劳动资源不足具有重要的意义。

新浪网:《英国政府公布养老系统改革白皮书:退休年龄提高至68岁》,2006年5月26日,http://www.77cn.com.cn/w/2006-05-26/15209036588s.shtml。

②新浪网:《德国内阁通过草案拟将退休年龄推迟至67岁》,2006年12月3日,http://www.77cn.com.cn/w/2006-12-03/203010671652s.shtml。③欧洲时报:《参议院通过70岁退休条款审议2009社保机构预算草案》,2008年11月18日,http://www.77cn.com.cn。

①

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3.促进人力资本的积累和充分利用

退休年龄对人力资本积累的影响作用主要体现在个人教育投资决策方面。人力资本理论认为,劳动者的知识和技能是人力资本构成中最重要的部分,而知识与技能主要是通过教育和培训获得的。由于个人教育投资决策是以教育的成本-收益分析为基础的,因此推迟退休年龄增加工作年限,使劳动者教育投资的回收期延长,将促进劳动者增加教育年限,提高平均教育水平,有利于全社会人力资本存量的提升。退休年龄对人力资本的充分利用也具有影响作用。随着人均寿命的延长和社会平均教育年限的提高,人力资本峰值出现的时间后移,在目前的退休年龄人力资本存量依然较高,。同时有研究表明,熟练的老员工继续工作可以给企业带来收益,。由于起始工作年龄的延后以及人力资本存量的增加,策,也不利于对人力资本的有效利用。

4.增强经济竞争力

。劳动力成本主要是,无论养老保险制度采取何种制度模式,无论养老金来自于企业缴费、个人缴费还是政府财政拨付,从全社会层面看,养老金始终表现为劳动成本的一部分。如果养老保险保险制度入不敷出,企业可能会面临养老保险费率的提高,即使是国家利用财政拨付等手段弥补养老金缺口,最终依然可能引起其他税种税率的上升。因此,在其他条件不变的情况下,退休年龄越早,养老金规模越大,造成劳动力成本提高,国家整体竞争能力减弱。特别是在中国人口老龄化程度不断加深的背景之下,曾经对中国经济具有重要拉动作用的劳动力成本优势将随着人口老龄化以及由此带来的养老金规模提高而逐步减弱,这将会对中国经济的持续增长造成较大压力。中国目前企业社会保险缴费比例已经较高,占缴费工资总额的比重分别为养老保险20%、医疗保险8%、失业保险2%、工伤保险平均1%、生育保险最高1%,同时还要负担住房公积金等其他制度的缴费。在这种情况下,如果退休年龄不作调整,而企业养老保险缴费率或间接税率继续提高,将进一步提高企业成本负担,最终影响整个经济的竞争能力。

五、延迟退休可能引发的问题及对策

1.对不同人群的影响存在差异

推迟退休对不同人群具有不同的影响作用。首先,从不同闲暇—收入偏好人群来看,推迟退休对更加偏好闲暇的人群造成的负效应的较大,因此这部分人群可能会对推迟退休比较抵触,而推迟退休对更加偏好收入的人群的影响相对较低。其次,从不同收入水平人群来看,收入水平较高的人群由于推迟退休将获得相对更高的收入,因此可能更支持推迟退休,而收入较低的人群由于推迟退休的收入激励效应较低,因此可能对推迟退休的意见较大。再次,从不同职业人群来看,脑力劳动者由于工作本身的身体劳累程度较低,并且推迟退休之后对工作绩效的影响较小,高级知识分子、医生、干部等职业推迟退休年龄甚至有利于工作绩效的提高,推迟退休之后收入曲线可能继续上升,因此脑力劳动者可能更支持推迟退休,而体力劳动者例如工人等由于工作对身体条件要求较高,推迟退休之后身体承受能力下降,并且由于工业绩效的下降收入水平随之下降,因此可能不支持推迟退休。最后,从不同就业性质人群来看,稳定就业人员由于收入稳定,因此对退休金的需求程度较低,而灵活就业人员由于收入不稳定以及养老保险缴费率较高,因此更加希望及早退休以获得稳定的养老金收入,特别是一些已经接近退休年龄的下岗、失业人员,由于缺乏稳定生活来源并对养老保险个人缴费,退休领取养老金可以较大提高这部分人群生活水平,因此,灵活就业人员以及未就业人员可能不支持推迟退休。

由于推迟退休对不同人群的影响差异,要求推迟退休方案的制定必须要充分考虑到不同人群的需求,在政策设计上灵活安排,尽量降低推迟退休对特定人群的影响,提高社会对推迟退休的支持度。一是推迟退休可以考虑在制定最低退休年龄基础上实行自愿推迟退休,以提供灵活选择空间以适应不同人群闲暇-收入

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的不同偏好;二是强化与完善工资和养老金水平的增长机制,特别是原退休年龄之后的工作年限应该确保工资水平适度提高以及养老金水平的相应增长,以提高推迟退休制度本身的利益驱动力;三是针对不同职业设定最低退休年龄,针对脑力工作和体力工作的特点设定科学合理的退休年龄调整方案;四是针对不同就业类型设定最低退休年龄,特别是要关注灵活就业人员和失业、下岗人员的利益。

2.可能对年轻人就业产生挤出效应

推迟退休对年轻人就业的挤出效应是指由于老年人延迟退出工作岗位引起新增工作机会减少而对年轻人工作岗位的挤占,这也是人们对推迟退休年龄而普遍担心的问题。但是,并不是一对一的替代关系。一般来说,,而接近退休年龄的老职工由于工作经验、能力、工龄等原因,,,,,并且要有劳动力市场的配套政策。,每次调整幅度适度,还可以以目前男女差异退休为基础,首先提高女性退休年龄,之后逐步过渡到男性;也可以积极推行就业促进措施,通过扩大公共投资、税收减免、设立公益岗位等手段创造就业岗位。通过退休政策的科学制定和劳动力市场等相关措施的配套,以控制推迟退休的挤出效应。

参考文献:

[1]李珍:《关于中国退休年龄的实证分析》,载《中国社会保险》,1998(4)。[2]项怀诚:《养老储备基金管理》,223页,北京,中国财政经济出版社,2005。[3]樊明等:《退休行为与退休政策》,22页,北京,社会科学文献出版社,2008。

[4]SveinbjornBlondalandStefanoScarpetta.“EarlyRetirementinOECDCountries:TheRoleofSocialSecuritySystems”,OECDEconomicStudiesNo.29,1997/II.

[5]李红岚、武玉宁:《提前退休问题研究》,载《经济理论与经济管理》,2000(2)。

[6]梁玉成:《市场转型过程中的国家与市场———一项基于劳动力退休年龄的考察》,载《中国社会科学》,2007(5)。

TheAnalysisontheStatusandProblemsofChina’sRetiring

AgeandtheNecessityofExtendingRetiringAge

JinGang

　　Abstract:China’sretiringagestillfollowsthepolicymadein1950’swhichistoolowinpresentandgenerateobviousdifferencebetweenmaleandfemalelaborandlargescaleearlyretirement.Fromthepointofviewofloweringpensionpaymentpressure,respondingtopopulationdividendendingandimprovingeconomiccompetitivepower,itisverynecessarytoextendretirementage.Furthermore,itisimportanttolowertheinfluenceonpublicthroughflexiblesystemandfreelychoosingsysteminpolicymaking.

Keywords:retiringage,postponeretirement,necessity

(责任编辑:X)

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