保障与风险农民生活安全的脆弱性分析

发布时间：2024-10-11

农村经济

农村经济２０１１年第１期

保障与风险：农民生活安全的脆弱性分析

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一、问题的提出

脆弱性概念起源于对自然灾害问题的研究，上世纪９０年代以来被广泛应用。目前脆弱性研究已被很多学者视为一门新兴的科学，并受到许多国际性科学计划和研究机构的重视。但关于脆弱性本质、脆弱性构成要素及各要素之间联动对系统脆弱性影响并没有科学的界定。世界银行认为，脆弱性是指个人或家庭面临某些风险的可能，并且由于遭遇风险而导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认水平之下的可能。国内最新研究认为，脆弱性是指由于系统对系统内外扰动的敏感性及缺乏应对能力从而使系统的结构和功能容易发生改变的一种属性。从上述脆弱性概念的界定来看．脆弱性包含两个方面．即受到冲击的可能和抵御冲击的能力，脆弱性是二者较量后的结果。受到冲击的可能也即研究对象所面临的风险．抵御冲击的能力取决于研究对象的保障体系，因此．保障与风险是脆弱性的一种分

析视角和框架。

况。ｎ３本文所指的生活安全，不是一种绝对意义上的安全，而是指在经济持续发展和惠农政策实施背景下，农民生活逐渐摆脱了贫困，解决了温饱，并初步过上小康生活的一种状态。它不是指个别或部分富裕农户所具有的，而是指绝大多数农村人口所共有的一种生活现状。

农民生活安全脆弱性是指由农村家庭内部支撑能力和外部保障体系所决定的农民生活秩序、生活方式及生活水平等所具有的对来自于家庭内外部风险扰动的高敏感性和低应对能力的一种属性。概括来说。这种脆弱性是由于农村家庭弱风险承受能力下风险多元化的扰动所导致的正常生活的不稳定性和不可持续性状态。用斯科特的话说就是：“处于‘水深及颈’的状态．任何。细微的波澜’都可能使其陷入灭顶之灾。”ｎ３作为社会中的最小生计单位。家庭是构成社会健康肌体的基础。稳定、和谐、功能正常的家庭，是杜会稳定的根本。ｎ’而脆弱性的存在。从经济角度看．导致了农民生活的不安全感，这种不安全感又进而影响农民的投资、消费及生产等行为；从社会方面看．脆弱性导致大量农村人口很容易陷入贫困或更深的贫困当中，成为社会的不稳定因素。了解农民生活安全脆弱性的诱因．有针对性的采取措施降低脆弱性．对保障农民生活安全和维护社会稳定意义重大。

生活安全是一个很难界定的概念．在某种程度上说似乎“只可意会．不可言传”。因为安全不仅是一种客观存在。还是一种主观感受。通常安全是和风险相对的一个概念，风险的客观性决定了绝对的安全是不存在的．安全是相对的。安全，乃安定、稳定之谓。指事物存在及其运行的持续性、妥当性状

＊本文系牧育部人文社套科学研究基金２００９年度嘎目。风险与保障视角下的农村社会养老保险幸ｉ度研究”（缡号：０９ＹＪＡ８１００２７）和中国第４５批博士后基金项目。农民养老风险与保障策略研究”（蝙号，２００９０４５１０５９）的研究成果。本文作者为新疆石河子大学讲师。

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＝、农民生活安全的内部支撑与外部保障体系分析

农民生活安全取决于三个方面．即农村家庭内部较强的风险支撑能力、外部良好的风险保障措施和其面临的风险因素少、发生频率低、损失程度小。随着制度转型与社会变革及农村发展落后的现实背景．一方面农村家庭内部支撑能力逐渐弱化，外部保障体系残缺不全且水平低，另一方面农民生活风险日趋多元化且风险成本持续增加．导致农民生活安全脆弱性增加。

农民生活的内部支撵主要体现在自我支持、子女支持、土地支持及其他支持等。而外部保障主要体现在集体保障、社会保障、商业保险及社区互助等方面。从社会支持的角度来看，上述内部支持和外部保障体系．可以概括为农民生活的非正式支持与正式支持两个方面。非正式支持是指通过道德或血缘关系维系的没有国家干预的非规范性生活支持，正式支持是指国家直接干预并有制度和法律维系的规范性生活支持。前者包括从子女那里，亲戚那里、社区（邻居、村组和乡镇企业等）以及靠自己等获得的支持．后者是指从社会保险机构、政府救助等获得的支持。就目前来说，农民生活的非正式支持主要指家庭保障（自己、子女和亲戚）、土地保障和集体保障等，正式支持主要是指财政安排的非系统性、非稳定性的农村社会保障（包括低保、五保、新农合与新农保）等。

农民生活非正式支持的弱化．主要体现在家庭保障弱化、土地保障弱化和集体保障弱化等。

在过去，家庭组员之间的互助共济，是农户解决生产与生活风险的重要手段，但在变革的社会背景下，这种保障模式正难以为继。一是农村家庭规模缩小；二是劳动力流动。弱化了代际关系；三是农民观念发生较大转变，如过去是不让生偷生，而现在是有条件让生而不愿生、不敢生；四是家庭结构变化，过去那种扁平式的大家庭结构已被现在的“４—２—２或４—２—１”的倒金字塔型结构所替代。这些新的变化既弱化了家庭保障．也弱化了农民的社会支持网。

在农村，土地一直充当着农业生产和农民生活的双重保障功能，被称为农民就业和养老的最后一道防线．但土地保障功能正在弱化。这表现在：一是农村人口多，人均耕地规模有限．而且仍在减少，人地矛盾非常突出．这本身就是一种脆弱的表现；二是工业化、城镇化加快．非农用地日益增加．减少了农村耕地资源．弱化了土地保障能力；三是农产品价格与农村生产资料价格增长失衡．农民增产不增收；四是务农劳动力老化严重，不仅导致生产效率低下．还不利于现代农业发展；五是现有土地承包经营模式．造成土地严重碎片化．难成规模效益．

也弱化了土地保障。

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在中国，集体保障是和集体经济组织联系在一起的。传统上，集体保障的实现是与合作化经营模式紧密相连的。在合作化时期，集体拥有强大的经济分配权力．农村的一切劳动成果全部收归集体，根据公分进行按劳分配．农民生、老、病、死、医全部基于家庭依靠集体来解决，集体保障功能很强。党的十一届三种全会后，农村推行家庭联产承包责任制，集体经济趋于瓦解，集体保障能力也大幅下降。特别是２００６年国家全面取消农业税后。村提留等没有了，大多集体经济组织自保甚至都成问题，更别说保障本区农民的生活了。

现代正式支持的低水平，主要体现在两个方面：一是现有制度安排保障水平低，保障能力有限；二是社会保障制度残缺．风险只能由农户自己承担。

农村现有保障主要有低保、五保、新农合和新农保。但这些保障项目．存在着不同程度的问题，保证能力较差，保障水平较低，难以保障农民生活安全。

农村低保的低保障能力源于其覆盖面窄、补助水平低和科学性差等问题。截至２００７年第三季度农村低保覆盖２７８１．３万人，约占农村户籍人口的３．７％，但若按１．２５美元的国际标准．农村贫困人口一亿有余．覆盖面不足应保尽保的３０％。农村低保资金以地方财政负担为主，中央只对财政困难地区给予补助．２００７年中央财政用于农村低保的支出不到当年支出的ｏ．１％。很多地方尤其是广大中西部地区财政资金主要集中在省市一级，而县乡基本上是吃饭财政，根本无力落实低保补助任务，有些地方甚至出现以钱定标准等现象。科学管理是农村低保持续发展的关键，而农村低保实施过程中存在对象确定缺乏科学性、配套服务缺乏、管理能力不足以及立法缺失等问题。

农村五保制度的历史可以追溯到建国之初，２００５年《农村五保供养条例》颁布为其稳定性和规范性提供了重要保障。但在制度实施中．标准偏低、难以落实五保等仍是短期内无法克服的问题。农村五保有集中和分散两种供养方式。实际工作中．五保基本解决的是吃、穿问题，难以全面落实．医疗问题尤为突出。由于五保户自身既无能力也无动力改善住房条件．如果没有外部关心和推动．五保户住房状况一般总是农村中最差的。“３随着人口老蛉化发展，五保户普遍缺乏精神慰藉和生活照料．尤其是分散供养的五保户，这给他们的生活安全带来很大威胁。

新农合与新农保是农村社保中最重要的两部分．但由于认识不足及制度设计上的缺陷．农民实际收益有限。在新农合自愿参保原则下．健康农民的逆向选择难以有效克服；医药费报销在起付线、封顶线、分段报销原则下．住院补偿比例偏低．一般只有３０％左右．“’“因病致贫．因病返贫”并未得到实质性缓解；以大病统筹为主的制度设计．使得大

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量门诊费支出不能得到补偿；信息化建设滞后，监３．疾病给农民带来的风险与成本支出

管、业务透明度、支付效率和服务水平等问题，严为了解决农民“看病难，看病贵”问题．新农重影响制度的保障能力和可持续性。新农保覆盖面合得到了快速发展．但实际效果并不理想。据北京窄、保障水平低是当前最突出问题，２００７年全国参大学经济与人类发展研究中心２００７年组织的涉及保人数只有５４００万左右．积累资金仅４００亿元。虽东、中、西部８县４６个村庄以“中国农村医疗卫生然２００９年国家明确开始试点，但当年也仅以覆盖服务状况”为主题的实地调查表明．参加新农合的１０％的农村为目标。到２０２０年才能基本全覆盖．而农民与没有参加的农民相比，其两周患病率更高，而且基础养老金只有５０元．这样的水平能起到多大保且有显著影响．但新农合对农民慢性病患病情况没障作用有待验证。

有显著影响，说明当前调查地区实施的新农合还没除了上述问题，与城市相比，农村很多保险尚有发挥出显著功效。虽然调查地区新农合的参合率未实施．如失业保险、工伤保险以及生育保险等。这很高．但人们的受益范围还很窄，高的起付线和低既影响制度的公平性，也降低了农民社会保护体系的封顶线使多数人无法从新农合中受益。“’而２００７的保障水平。在以男性为主的农村青壮年劳动力涌年４月由丁士军教授组织的一项１１０７９人的贫困地向城市的背景下．农村务农劳动力面临着更多风险．区的调查显示．样本人群的两周患病率高达而保障的缺失．使得这些风险只能由农民自己承担．３６．２％，高于２００３年“第三次全国卫生服务调查”严重影响农民生活安全。因此，农民生育保险、职的农村平均数。Ｈ’根据蒋远胜和ＶｏｎＢｒａｕｎ（２００５）业伤害保险及失业保险等亟待建立。

的估算．农户的平均疾病直接成本为３６５３元。∞在三、农民生活风险多元化与风险成本的日益增

现有医保条件下．患病率的增加和医疗费用的增长，加

加大了农民的支出风险，进一步加大了农民生活安．

全的脆弱性。

农民生活风险多元化．根源于工业化、城镇化、市场化的快速发展；风险成本的增加是因为与过去４．自然与市场双重风险的影响与应对成本

作为自然再生产和经济再生产交织特征明显的相比．农民应付风险的支出项目越来越多、支出标产业．农业生产经营者承受着自然和市场的双重风准以及机会成本越来越高．具体表现在以下几个方

面。

险。一方面农作物生长对自然条件的高度依赖性．使得农业常常受到自然界的旱、涝、冰雹、持续高温１．主要劳动力丧失劳动能力的风险与成本农村家庭的主要劳动力有两类：一类是“主以及作物病虫害等方面的影响。另一方面农业生产周期长、农业生产信息匮乏及农产品市场机制的不内”的劳动力．一类是“主外”的劳动力。主内的健全等．又使得农民受到来至市场的诸多风险。市劳动力以女性居多，称之为“家庭主妇”（包括男场价格的大幅度波动，常常使得农民增产不增收。而性）ｌ主外的劳动力以男性居多．称之为“农民工”与之相适应的保障机制却相对薄弱，在缺乏联合的（包括女性）。农民工在城市的工作时间过长，工作环境恶劣，劳动保护严重不足，这样的生存状态蕴农业生产经营背景下，农户对来至自然和市场的双涵了很多风险。家庭主妇在农村．既要承担着繁重重风险只能被动接受。随着生态环境的进一步恶化和市场风险的增多．农民生产生活中面临的各种自的体力劳动．还要照顾老人．抚养小孩．料理家务等．劳动强度很大。目前“农民工”收入已成为农然风险和市场波动也将越来越多，由风险带来的损失和成本也越来越大，严重威胁着农民生活的安全村家庭的重要收入来源．而“家庭主妇”又是“农与稳定。

民工”能够安心外出工作的坚强后盾和支撵力量．农村家庭“主内”与“主外”劳动力在各自“岗位”上四、结论与政策含义

的重要性．决定了二者任何一方失去劳动能力．对作为一个以农民为主的发展中大国，我国在农家庭生活造成的打击都将是致命的。而“主内”与村社会保护体系建设方面明显滞后于城市，但这并“主外”劳动力缺乏劳动保护的现状，潜藏着很大的不能认为国家对农民生活风险的漠视。回顾农村社生活风险及机会成本支出。

会政策的历史不难发现．无论是建国之初的灾民救２．人口老龄化带采的风险与应对成本

济．还是始于人民公社时期的五保制度、上世纪８０人口老龄化是２１世纪中国面临的严峻的社会年代中期的农村社会养老保险、９０年代末期的农村问题。据预测．到２０５０年．中国人的平均预期年龄最低生活保障制度以及进入新世纪以后实施的新型将达到８５岁，而有７０％以上老人生活在农村．农村农村社会养老保险等．都体现了国家对于农民生活人口老龄化快于城镇和全国水平，老龄化与高龄化安全的极大关注和重视．但也存在思想上的重视与并存的现实．将给农民生活支出带来快速的增长。同实践上的滞后同时并存的矛盾。表面上来看，农民时．人口老龄化、高龄化也带来了农民照料等需求生活因在国家关注和重视之下建立起的层层保护网

与成本的快速增加。这些因素对农村家庭生活安全的保护下而显得很安全．但这种安全表象容易使国

具有重要影响。

家和社会忽视农民面临的风险问题．甚至影响了国

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家针对农村社会政策的选择及走向。应当看到，农民生活现有的多层次安全网是低水平的，是残缺、是极其脆弱的。随着农村经济发展和社会的变革，农村非正式的生活安全保护体系已经逐渐衰败，而正式的社会保护体系仍处在缓慢而又低水平的试点建设之中，随着市场化、工业化和城镇化的发展以及少子老龄化、高龄化的快速到来，农民的生活安全．尤其是老年农民的生活安全在来至各方面风险冲击下而显脆弱，必须加紧采取措施降低农民生活安全脆弱性，以防止个体风险向社会风险转化的可能。

基于上述分析和结论，我们提出以下几点政策建议。

１．加强内部支撑能力建设

加强内部支撑能力建设，关键是提高农民收入。在经济转型期要实现这一目标，须做好几点工作。一要科学有序的转移农村剩余劳动力。二要注重培育新型农民。加强培育新型农民．是农业高产高效的关键，在青壮年劳动力大批进城的背景下．如何尽快培育懂技术、懂管理和懂现代生产工具的新型农民．决定农业能否实现高产高效。三要加快土地流转。“花园式”的土地经营模式，严重不适应当前农村环境，加快土地有偿流转，让那些懂技术、懂管理和会使用现代化生产工具的农民通过市场机制实现土地经营的规模效益。四要加强基层组织建设。发挥基层组织和党员干部的带头作用。乡政府、镇政府、村委应该转变计划经济时代的工作思路和依赖思想。充分发挥积极主动性，为农业发展、农民增收出谋划策．提供服务．互利多赢。五要加大激励和扶持力度，充分调动农民积极性，增加农民有效劳动时间。在尽可能的条件下。国家和政府应该为农民的创业与农业的创新等提供观念、技术、信息、资金、政策等支持。只有农业经济发展了，农民收入提高了，农民生活才更安全。

２．加快农村社保体系建设

完善农村社保体系。应重点加强四大项目建设。一是建立健全农民工与务农劳动力的工伤保险制度，减少农民因工伤事故造成的损失。二是完善农村社会养老保险制度．重点解决农民工、失地农民和农村老人的生活及养老风险。作为“未富先老”国家．面对着入口老龄化和农村社会经济发展落后的现实．政府须有危机意识。尽快健全农村养老保险制度．以积极的姿态应对农民生活风险。三是进一步完善新型农村合作医疗制度，切实解决农民“看病难，看病贵”问题。新农合２００３年试点和２００６年全面铺开以来．农民的参合率明显提高．农民“看病难．看病贵”问题得到了一定缓解，但新农合仍存在许多问题，农民收益并不大．必须进一步完善。

四是完善社会救助制度。即农村低保和五保户制度。

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区地方财政大多是“吃饭财政”，缺乏社会救助能力，造成了目前很多困难家庭得不到及时救助，生活在贫困当中，亟待进一步完善。

３．建立农业风险预防和保护机制

在自然风险保障方面：一要明确政府在自然灾害补偿与管理中的地位与作用，加大防灾减损工程建设．利用高新技术，科学预报灾情．为防灾减灾做好前期预警．建立健全自然灾害法制建设，科学管理灾害｝二要大力发展市场化灾害补偿手段，建立灾害保险和再保险制度．通过巨灾风险证券化等手段．有效补偿灾害损失；三要建立起政府诱导型自然灾害补偿模式，政府诱导型灾害保险模式既非完全商业化保险，也非政策性和商业性简单混合。它要求政府从保险经营主体中退出，让位于私人保险，改变政策性保险直接补贴的形式和手段，建立私人保险诱导机制，引导灾害保险走上市场化发展模式．在市场风险保障方面：一是大力推进农村土地规模经营．发展合作经济和产业化经营，加强政府的引导与支持，实现农业的高产高效；＝是通过培育大型农产品批发市场与农产品流通企业和逐步建立起主要农产品生产、供求、价格、监测与预警体系等途径，完善农产品市场营销体系建设．提高市场风险控制能力｝三是建立农业价格支持的政策体系。扩大农产品价格支持范围。通过双重风险预防与保护机制的建立．规避农业风险．减少农民损失，对降低农村家庭生活安全脆弱性具有重要作用。

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