法律视角下新建住宅区配套教育设施建设及

运营思考

龙文懋

2013-03-15 09:42:41 来源：《商业时代》2012年第33期

内容摘要：当前我国房地产业发展迅猛，新建住宅区教育配套设施建设难、运营难是一个突出问题，原因在于有关立法不够完善。《教育法》等法律将教育设施规划、建设、筹措资金及物资等规定为政府责任，而房地产业主要靠利益驱动、市场调节，两者难以同步、协调。《城市居住区规划设计规范》明确了房地产开发商在开发房地产项目时，必须同时规划配套教育设施，并规定了配建标准，开拓了一个具有可操性的新的思路。但该规定效力层级低，并且难以对教育设施建设、资金筹措、办学运营等问题一并做出规定。为此，笔者认为由国务院制定《新建住宅区配套教育设施建设及运营条例》比较适宜。另外，法律中应明确不承担配套教育设施建设义务的法则。

关键词：新建住宅区，配套教育设施，法律完善

新建住宅区教育配套设施建设严重滞后

房地产是我国经济发展的支柱性产业。金融危机后，为避免楼市出现泡沫，我国政府出台了限制房地产市场畸形发展的政策，房地产市场投机性行为一定程度上受到遏制，据统计，房地产相关产业在GDP中的贡献率仍超过10%，而在此前则高达15%左右。自20世纪90年代以来，房地产业经历了跨越式发展。在快速发展的态势下，房地产业也出现了一些始料未及的问题，新建住宅区教育配套

设施建设和运营的难题是其中一个比较突出的问题。由于该问题涉及千家万户、涉及下一代、涉及国家的未来，是许多家庭都面临的问题，也成为亟待政府解决的大问题。

2011年，河北省石家庄市政协常委林丹委员代表市政协提出了《关于解决新建小区配套教育设施建设滞后难题的建议》，其中就该市新建住宅区教育配套设施建设情况提供了以下数据：“目前市区437个规模小区中，没有建设配套学校或达不到独立建设条件的有56个，占13%；尚未移交辖区政府管理的13个，占3%；幼儿园尚未移交的62个，占14.2%。2010年联审的20个住宅项目中，仅有3个配建了学校。在大规模的居住小区建设背景下，如不规划配套建设教育设施，学生就近入学问题更加突出，部分区域必将出现新的入学难问题。以河北石家庄桥东区为例，目前尚未配套学校的小区达30个，占全区居民小区的30%以上。冀兴花园、宏业花园配套学校2004年建成后，由于小区业主强行占有学校门口规划道路，百般阻挠学校开门，建成6年不能投入使用，校园杂草丛生，基础设施遭到人为严重破坏，周边7个生活小区几百名适龄儿童无法就近上学，市、区两级有关部门多次协商，但始终不能有效解决，类似情况在其他区也不同程度存在”。

河北石家庄市的情况不是孤例，而是反映出了我国各个城市中普遍存在的现象。例如北京市某小区是市政府兴建的教师住宅区，配置了从幼儿园到中学各个层次的教育配套设施，是教育配套做得较好的小区。但是即便如此，该小区居民入住十年后，小区内一块土地却始终空置，居民各自为战，将其切割成大大小小的自留地，到了秋天，金黄的麦子迎风起舞，成为城市中罕见的景观，媒体甚至也进行了报道。这“都市中的村庄”从何而来？原来该地块在规划中是教育设施用地，但迟迟没有建设学校，也没有改变规划用途，所以至今荒芜。但是该小区

内部建有其它学校，门外还有另外一所学校，居民的就学并未受影响。其它新建住宅区一般没有该小区幸运，规划中的学校始终停留在纸面，使得学生只能辗转求学，甚至使家庭被迫迁离。法律在破解教育配套难的困局中，究竟应该起到什么样的作用？怎样起到应有的作用？本文将对此进行分析。

相关立法的缺失

(一)现有法律中有关教育配套设施建设和运营的规定

首先是《中华人民共和国教育法》，该法第六十四条规定：“地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策”。该条款将建设学校规定为政府义务，政府的义务包括统筹规划、安排用地、提供所需物资等。

其次是《中华人民共和国义务教育法》，其中有三条与学校建设直接相关：第十二条规定，“各级人民政府必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策”。第十三条规定，“实施义务教育各类学校的新建、改建、扩建，应当列入城乡建设总体规划，并与居住人口和义务教育实施规划相协调”。第十四条规定，“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助”。

而《义务教育法实施细则》则规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的

市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。寄宿制小学设置可适当集中。普通初级中学和初级中等职业技术学校的设置，应当根据人口分布状况和地理条件相对集中。盲童学校(班)的设置，由省级或者设区的市级人民政府统筹安排。聋哑学校(班)和弱智儿童辅读学校(班)的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹安排”(第二十六条)。“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。社会力量举办实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由办学单位或者经国家批准的私人办学者负责筹措”(第二十八条)。“实施义务教育各类学校的新建、改建、扩建，应当列入城乡建设总体规划，并与居住人口和义务教育实施规划相协调。实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助”(第三十条)。

可以看出，《义务教育法》及其实施细则沿袭了《教育法》的思路，将建设学校规定为各级政府的义务，要求政府做出规划、安排用地、提供物资、筹措经费等，根据这些规定，城市新建住宅区配套教育设施建设应由政府规划、出资、实施。这种政府包揽学校建设、尤其是义务教育学校建设的规定在房地产市场迅猛发展的情况下显然已经难以奏效。房地产开发主要受利益驱动、市场调节，而配套教育设施建设由政府包办、按指令性计划实施，两者显然难以同步、协调。

(二)完善教育配套设施建设和运营思路

由建设部会同其它部门制定的《城市居住区规划设计规范》提出了完善教育

配套设施建设和运营的思路。该规范将新建住宅区区分为居住区、小区、组团三种，三者居住人口分别为1-1.5万户、2000-4000户、300-700户(每户人口3.5人)，小区级别的新建住宅区必须配建托儿所(面向3岁以下儿童)、幼儿园(面向3岁以上学龄前儿童)、小学，而居住区级别的新建住宅区必须配建中学。

住宅区建设单位应在规划中列明教育设施建设规划，报规划审批部门批准。该规范首次明确学校建设应与新建住宅区建设同步，一并规划、审批、落实，学校用地在安排新建住宅区用地时一并安排，并明确了配建教育设施的标准。

《教育法》及《义务教育法》中有关政府规划学校建设、安排用地的规定有了具体实施办法。配套教育设施建设及运营涉及规划设计、安排用地、筹措资金、实施建设、办学运营等一系列环节，如果说《城市居住区规划设计规范》中就新建住宅区规划设计、安排用地做出了可操性较强的规定的话，那么筹措资金、实施建设、办学运营等后续环节如何落实法律还没有做出切实规定，从而导致出现了的只规划不建设、有用地不建设的情况。那么如何进一步明确责任、从根本上破解新建住宅区教育配套设施建设难题呢？

完善相关法律的设想

笔者认为，要从根本上破解新建住宅区教育配套设施建设及运营的难题，应该从以下几个方面入手：

第一，落实教育设施建设资金。其方法有两个：一是从教育附加费及政府其他经费中列支，由政府出资，开发商建设。二是向开发商提供一定政策优惠，作为回报，由开发商出资建设一定数量的教育设施。

第二，明确配套教育设施建设主体。可规定谁开发谁建设，即新建住宅区的开发商有责任建设教育配套设施，资金按照上述方式筹措。

第三，明确配套教育设施竣工期限。应规定新建住宅区建筑面积开发完成(交付使用)达到一定比例(比如40%)时，配建教育设施必须验收、交付使用；配建教育设施未完成的，不予办理新建住宅区验收备案等手续。

第四，由政府教育部门、开发商、办学主体共同谋划举办学校。公立校的兴办，由政府负责，在新建住宅区入住率超过40%时开始运营。私立校、民办校的兴办，由政府批准，开发商与办学主体协商，在入住率达到40%时开始运营。

以上四方面的规定，有助于明确、落实办学资金、校舍建设、办学运营等环节的责任、义务，对于破解教育配套设施建设难的难题应有助益。当然，要从根本上解决难题还应出台更多的可操性更强的规定，比如开发商建设的教育设施到位后，如果与办学主体协商不成，迟迟没有办学主体举办学校怎么解决？配建的教育设施，应该用于举办公立学校还是私立学校？这些问题都是应该进一步考虑和解决的，否则将会出现建好的校舍无法启用，或者私立幼儿园、贵族学校林立，公立园、公办校一位难求的局面。

要破解教育配套的难题，完善法律体系也十分必要。在配建教育设施方面迄今为止可操性较强的法律文件是建设部会同其它部门制定的《城市居住区规划设计规范》，该法明确了配建标准，有利于落实教育配套的规划、用地。但是该法效力层级较低，属于部门规章，拘束力有限。另外，由于它是建筑规划方面的专项规定，难以对配建设施资金筹措、建设实施、办学运营等后续环节做出规定。

笔者认为，要从法律上对于教育设施配建及运营问题做出全面、详实、可操性强的规定，最好由国务院出台行政法规，即《新建住宅区教育设施配建及运营条例》，对于配建标准、规划设计、资金筹措、建设实施、办学运营等全面做出规定，并制定适当的罚则，以加大执法力度。只有这样，《教育法》和《义务教育法》中有关兴建、举办学校的规定才能真正落实，公民的受教育权才能真正得到保障。

结论

本文通过分析《教育法》、《义务教育法》及实施细则中的法律责任的章节，发现对于“没有兴建、举办学校，谁来承担责任、承担什么责任”的问题，法律中没有规定。而《教育法》第七十五条规定，“违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。也就是说，不办学没有责任，没有惩罚，违反规定办学则要承担责任，包括撤销机构、没收违法所得、行政处分等。这也就意味着不作为没有问题，有作为很可能有问题，这在一定程度上造成了“办学难，上学难”的困境。法律上如此轻重失衡，原因何在？

近年来违法办学遭查禁、取缔的消息不断出现，教育主管部门在查禁违法办学方面有所作为。那么，在举办学校方面有怎样的作为呢？如果能在查禁方面少一些作为，在兴办方面多一些作为，民众才可能享受更多的差异化的、实惠的、优质的教育，因此法律还应进行适当的完善。

参考文献：

1.河南省民革.关于我省城镇新建住宅区应完善教育配套设施的建议，http： http://www.77cn.com.cntypenews.aspid=279

2.2004年全国两会新闻政协委员建议：新建小区学校应由政府统建，http：http://www.77cn.com.cn2004031513news219441376.shtml

3.民建广西区委.民建区委建议广西立法解决新建住宅小区上学难题，http：http://www.77cn.com.cnstaticpages20100224newgx4b84f41d-3034155.shtml 4.石家庄市政协.关于解决新建小区配套教育设施建设滞后难题的建议，http：http://www.77cn.com.cnItem9740.aspx，2011-6-23

（作者单位：首都师范大学政法学院）