民办非企业单位_现状_问题及发展

义也非规范的支持性措施。加上现实中公共机构出资举办动机复杂(或不纯)、国有资产不容易界定、现有民办非企业单位非营利性低,公共部门应慎重或不介入举办民办非企业单位。因此,修订制度的主线应是从不鼓励到限制再到禁止公共部门利用国有资产举办或参与举办民办非企业单位,把举办主体、初始资产完全交给社会,政府则代之以政府购买、减免税等规范性支持扶植民办非企业单位发展。

31推进公共部门规范转化

制度。民办非企业单位产权安排属于非国有、非私人所有的社会公益产权制度,出资者的出资行为在性质上应视为广义的捐赠而非投资。因此,应依据“公益产权”原则,借鉴国际非营利组织通行做法,完善民办非企业单位产权制度与社会公益财产的监督机制。

问题是我国目前并不存在与上述产权要求相关的制度基础,为此,许多学者提出借用英美法系的公益信托制度,特别是大陆法系国家的财团法人制度完善我国民办非企业单位制度,但我国并没有财团法人制度,民法通则的修改是否引入这一制度也未可知。虽然可以认为“我国的民事基本法虽然没有财团法人制度,这并不妨碍专门法规按照这

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种性质去设计制度”,存量改革(公共部门向非营利组织转化)与增量发展(培

育发展非营利组织)是转型期我国非营利部门发展的两条基本路径。由于计划体制导致公共事业领域公共部门存量过大,在未来一定时期将部分提供非基本公益性事业服务的机构转化为民办非企业单位,既有利于公共部门改革,又有助于民间组织发展。由于规范转化的政策体系尚未形成,导致公共部门、国有资产非规范地进入民办非企业单位,造成官民不分、民办单位非民办等问题,因此,民办非企业单位规范转化机制。权制度,公益财产,应依据“制,消除公共部门产权转移的障碍因素,逐步形成规范有序的国有资产转化机制。“国家人”转变为民间组织的“社会人”是转化难点,应基于企业、机关事业二元分立劳动人事制度长期存在的现实,以更适应市场经济的企业劳动与社会保障制度为基础,通过建立社会保险补充账户、政府合理承担身份置换成本等制度设计,合理衔接公共部门与非营利组织相关制度,形成有利于“国家人”向“社会人”转化的公共部门人员向非营利组织流动机制;同时,加快劳动人事制度与社会保障改革步伐,逐步建立统一的劳动人事与社会保障制度,消除人才在公共部门与民间组织之间流动的体制性障碍。公共机构“变性”是转化关键,目前各地实施的事业单位等公共机构向民办非企业单位转化均未实质性解决公共机构如何转化为民间性的社会组织问题,应通过逐步完善包括备案注册、登记认可、公益认定的非营利组织三级登记管理制度,与立足政府“办事业向管事业转变”基础上的事业单位合理退出机制,形成更富有动态性的公共机构与民办非企业单位转化方式与相关制度。

“非企业”方面解决的核心问题是非营利性问题,包括完善产权制度、设定非营利性底线、协调营利性与公益性关系三个方面。

(1)完善产权制度。应该明确:非营利性不是外在义务、道德假设,而是基于财产关系、产权制度的内在要求。一方面,民办非企业单位是以资金(利用非国有资产举办)为存在基础的组织,区别于以人为基础的组织(如公司企业、社会团体等);另一方面,民办非企业单位是非企业的非营利组织(从事非营利性社会服务活动),出资人出资行为

(资源提供者不享有所有权),进发生后并不成为“所有人”而出资人没有剩余索取权与剩余控制权。因而,产权制度是民办非企业单位最基本的制度,是保证非营利性的基础

的非营利组织,、艰苦的过程,而且就,所、政治乃至社会心理问题。因此,应结,逐步、分阶段完善公益产权制度。

(2)设定非营利性底线。从另一个角度说,产权方面要求出资人不成为“所有人”的实质是为了保证非营利性。由此引出两个现实问题:一是在民办非企业单位相当不认可出资人不成为“所有人”情况下非营利性如何实现?二是无

(即所谓“)亦即非营利条件下如何形成“所有人”无产权”有效激励?两个问题进一步的概括即如何在保持必要而非

高度非营利性条件下促进民办非企业单位发展。

非营利性是非营利组织的基本属性,坚持并强调民办非企业单位的非营利性不仅正当而且有利于其长期发展。由于民办非企业单位多由个人出资,社会特别是政府提供的资助、政策优惠等有限,加之相关政策法规不健全,从整体看民办非企业单位的非营利性比较低,在目前条件下严格按照非营利性要求运作民办非企业单位难以发展乃至难以生存。必须承认:非营利性不是一蹴而就的既成事实,而是长期培育发展的结果。因此,当务之急是设定民办非企业单位非营利性底线,保障必要的非营利性,为其规范发展创造基础:一是在组织章程上明确阐明组织的非营利宗旨。二是在会计意义上把属于民办非企业单位的财产独立出来,特别是与个人、依托机构(无论是公共机构还是私人机构)的财产划分清楚。三是要求组织运作产生的收入主要用于公共事业。四是由出资与组织运作形成的资产的处置应在政府指导及社会监督下进行,这一要求含有财产的公开透明问题。五是对于能够规范运作并积极促进公共事业发展的单位,现阶段政府可以以奖励的方式(不同于分红)允许出资者和经营者提取一定的回报乃至返还部分出资,即把“合理回报”视为政府奖励而不是产权安排,是政府基于发展公共事业而予以的鼓励;同时,依据政府奖励、鼓励的性质设计“合理回报”的方式、幅度,这样既一定程度上满足部分资源提供者对回报乃至所有权或明或暗的要求,又减少、绕过“合理回报”等通常属于营利组织的财产规定对民办非企业单位非营利性的冲击

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　1042008年第9期　总第279期

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