民办非企业单位_现状_问题及发展

11制度的基本规定

单位资产的非国有性质难以辨析,而有关规章允许初始资产可以拥有不超过三分之一的国有资产使问题更加复杂:一是举办者投入的资产中哪部分属于国有资产、哪部分属于非国有资产难以界定;二是除了事业单位、国有全资企业外的其他各种社会组织资产组成日趋混杂(如国有资产控股公司、国有资产参股公司),使得各种社会组织举办的民办非企业单位投入资产中是否有国有资产、国有资产占多大比例难以分清;三是政府为了鼓励民间力量举办公益事业而对给予一些优惠如无偿划拨土地或按行政划拨价提供土地,是否算国有资产投入尚难确定;四是许多民办非企业单位依托(挂靠)在公共机构,其财产并未完全从依托(挂靠)单位的财产独立出来。

第三,(包括许多公立机构)遍(:(如教育),但其;另一方面是政策虽允许社会资源举办社会事业采取营利组织形式,但许多出资者仍然为了营利等目的而选择举办非营利性质的民办非企业单位。因此,调查中许多民办非企业单位认为其与企业的区别仅仅是“营利的方式不同(即目的是一样———营利)”。因而,“从营利性

[8]看,总体而言,民非远比社会团体要强烈得多。”

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条的规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位的法律特征

主要有:(1)不以营利为目的;(2)从事社会服务;(3)初始财产为非国有资产;(4)举办者是党政机关以外的企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人;(5)民办非企业单位的民事主体地位,包括个体、合伙和法人三种。进一步

(的规定包括:“不得从事营利性经营活动”《民办非企业单位登记管理暂行条例》第4条),“任何单位和个人不得侵(占、私分或者挪用民办非企业单位的资产”《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条),上述规定隐含着“非利润分配性”要求。另外,2004年8月18日财政部发布的《民间

(财会〔非营利组织会计制度》2004〕7号)规定:民间非营利组织不以营利为宗旨和目的;织投入资源不得取得经济回报;营利组织的所有权。“大致上,、举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人体现“民办”方面的制度要求;不以营利为目的、资源提供者不享有所有权体现“非企业”方面的制度要求。

21现实

另外,对不以营利为目的的现实界定主要是“不得从事营利性经营活动”。问题是:一是营利性经营活动本身难以

界定,如果把收费作为营利性经营活动的标准,政府机关、事业单位均有收费行为,但没人否认政府机关、事业单位的非营利性质;二是民间组织能够获得的社会捐助、政府资金极少,不收费民办非企业单位无法生存,至于哪些收费属于营利性经营活动,哪些收费不算营利性经营活动,并未有合理的界定与有说服力的解释。

第四,从出资者不享有所有权看。多数出资者不认可出资者不享有所有权:2003年的调查中有高达73.8%的民办非企业单位认为产权归出资者(包括合伙人)所有;2006年调查中认为产权归出资者(包括合伙人)达到了74.3%。

抛开许多出资者出资就是为了营利、享有所有权问题,产权归出资者的现实“理由”是:民办非企业单位财产形成及增值过程,大致可以概括为出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力,这一过程与营利企业差别不大;如果民办非企业单位按照与营利企业基本一样的过程实现财产的形成及增值,按照非营利组织的产权规定确定其财产性质与归属就缺乏现实基础。如:2003年对青岛的调研发现

71.8%的民办非企业单位缴过包括多种税种的税,只有10%的民办非企业单位获得过政府非资金性资助,极少数

第一,从举办主体看。根据浦东新区2004年对民办非企业单位举办者所作的分类统计,在民办非企业单位的举办者中,国有企业占14.2%;国有事业单位占34.2%;私营企业占19.2%;外资企业占2.5%;其他(基金会、社会团体、

[7]自然人等)占30.1l%;真正民营的不到30%。据2003年

对青岛的调查,虽有24.9%民办非企业单位认为本单位是由事业单位等公立单位转变而来,但事业单位登记管理部门、民办非企业单位登记管理部门及占总数78.12%的教育、卫生、科技类民办非企业单位业务主管单位均否认有事业单位转变为民办非企业单位情况发生。这样,概括起来,举办主体方面存在两个突出问题:一是公共部门承担举办主体角色过多。民办非企业单位应主要由公共部门之外的民间力量举办,利用政府资源举办应当是承担政府公共服务职能的事业单位,否则民办非企业单位难以体现出“民办”特征,公共部门大量介入举办民办非企业单位没有必要。二是由于制度不健全、政策不明确等原因,目前政府等公共部门介入民办非企业单位更多是通过非规范形式,造成“官民不分”问题,如在教育领域,政府及其他公立机构通过国有民办、“名校办民校”等方式参与民办学校管理、运营乃至举办;卫生领域,通过合作、联营、共同投资等方式,公立机构与民办医疗机构建立各种联系;科技领域,有些民办研究机构在资产、人员等方面与所依托(挂靠)的公共机构存在剪不断、理不清的关系。

第二,从初始资产看。民办非企业单位应利用非国有资产举办,但由于许多公共部门成为举办主体,民办非企业

民办非企业单位获得过政府财政拨款和资助,个人、团体或

社会组织有捐赠或资助意向(仅仅是意向而非实际捐赠或资助)的只占民办非企业单位16.7%……另外,北京的一项调研显示:80%的民办非企业单位的发展主要靠自筹资金、

[9]少量的社会捐助和很低的服务收费。

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制度根源

　1022008年第9期　总第279期

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