公共危机治理的新制度主义阐释

公共危机治理的新制度主义阐释

“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的程度。”[1]在人类“征服和改造自然”能力不断增强的同时，被人为改造的自然环境对人类“反噬”的风险在不断增大。随着全球化、信息化进程的加快，各种文化相互交流、融合、碰撞与冲突所产生的诸多不确定性因素和风险也在持续增加，现代市场制度不断强化了全球风险，人类已经进入“世界风险社会”。世界风险社会的公共危机是人类自身实践活动的结果，是制度性公共危机。新制度主义以制度为理论基石和逻辑起点，其制度变迁和交易成本理论为公共危机治理提供了有益的理论参照，对公共危机治理具有很强的理论价值和现实启示。对新制度主义和公共危机治理之间的关系，理论界只有零星的研究成果，例如，德国学者贝克认为，风险社会中危险的来源是工业时代建立起来的规范和体系[1]；童星和张海波认为，风险社会的公共危机是制度性危机，制度是形成公共危机的原因[2]；李飞星和陈万灵认为，制度引起的利益不均衡是造成公共危机的最终根源，各种制度矛盾、制度缺陷、制度缺失是造成公共危机的深层次原因[3]。此外，大多数关于公共危机治理的研究成果都将制度建设作为治理公共危机的途径，但现有研究成果中还缺少从新制度主义视角，综合运用新制度主义各种核心理论要素对公共危机治理进行系统阐释的研究成果，本文正是对此进行的尝试。

一 风险社会公共危机的本质是制度性危机

“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性。”[4]柯武钢和史曼飞则认为：“制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。”[5]制度的主要功能是降低交易成本、促进合作的实现、为个人选择提供激励系统、提供人们关于行动的信息、约束行为主体的机会主义行为、减少外部性等[6]。然而，制度性缺陷是产生风险和危机的重要原因，风险社会下公共危机的本质是制度性危机。在风险社会中，“危险的来源不再是无知而是知识；不再是因为对自然缺乏控制而是控制得太完善了；不是那些脱离了人的把握的东西，而是工业时代建立起来的规范和体系”[1]。工业社会的公共危机是人为制造的公共危机，“‘世界风险社会’这一概念把注意力引向对风险——我们为自己制造的风险——的有限控制的能力上”[7]。在“世界风险社会”中，人类为公共危机打上了社会实践活动的烙印，风险社会的公共危机是制度性危机，制度是形成公共危机的原因[2]。制度缺失、不完善、制度的利益倾斜或执行不力等等常常造成利益不均衡，这种由制度引起的利益不均衡是造成公共危机的最终根源，各种制度矛盾、制度缺陷、制度缺失是造成公共危机的深层次原因[3]。

现有制度框架会影响和制约危机中各行为主体的行为，并进而影响危机治理效率、效果和效能。公共危机的突发性和破坏性常常给身处其中的人带来极大的心理创伤和生存压力，使危机状态下人们的行为充满着不确定性。经济人的自利性常导致危机中的各行动主体倾向于自身利益最大化的“理性”行为，而单独行动的个体理性往往会导致整体社会行为的非理性，给危机冲击下的社会秩序带来巨大压力，其结果必然会加速危机的蔓延和传播，有时甚至会催生新的危机。一方面，在危机过程中，如果缺少法律制度的规范，一些社会不良组织或个人必然会乘机攫取私利，从而发生欺诈、偷懒、搭便车等机会主义行为，增加危机治理的公共成本；另一方面，由于缺少制度的规范与引导，危机治理主体的行为可能会发生摩擦甚至冲突，增加危机治理的交易成本。在“没有制度的情况下，实际合作常常比可能的合作

要少”[8]。

制度可以通过内部和外部两种强制性约束机制对身处其中的人提供奖励或制裁，防止和制裁各种机会主义行为，减少人们行为的不确定性和风险，降低交易成本，促进合作。危机治理的制度化是现代公共危机治理的必然要求，也是现代公共危机治理的重要特征，它对于增强危机治理的预见性和针对性、提高公共危机治理的效率和效能有着重要意义。然而，公共危机治理制度是一种稀缺资源，公共危机治理制度供给不足是常态。首先，公共危机治理制度供给具有滞后性。社会所能提供的制度产品往往落后于制度需求。公共危机意识和公共危机治理意识不足、行动缓慢、意见难以达成一致、成本分担、经济人理性等都可能会导致公共危机治理制度供给不足。其次，公共危机治理主体缺乏制度创新的意愿和能力。任何制度安排都需要一定的制度成本，一项新的制度安排往往会涉及制度供给主体和社会各方的利益，出于成本和收益的考量，制度供给主体的制度供给和创新意愿可能会存在不足，尤其当制度供给主体认为新制度安排可能会触及其自身的根本利益时更是如此。制度供给主体自身能力的不足和信息不充分等原因也会影响制度供给的效力和质量。最后，意识形态刚性也是制约公共危机制度供给和创新的重要原 …… 此处隐藏：7194字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……