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WTO：对中国铁路的冲击与促进WTO：对中国铁路的冲击与促进

文力

（联合论坛.北京）中国加入世界贸易组织在即。在此背景下，中国铁路的市场化进程和对外开放又面临着新的机遇和挑战。中国铁路是市场化较为滞后且对外开放度较低的部门。为此，加入世界贸易组织对中国铁路的多重影响较之其他部门恐怕更为严峻。本文拟对上述问题作一分析，并给出相应的对策。

一、中国铁路较之"两个原则"的差距及对外开放的主要障碍

对照ＷＴＯ两个原则（"遵循市场经济原则"和"对外开放市场原则"）的要求不难看出，中国铁路有着相当大的差距。这种差距可以归结为"两低"，即中国铁路对外开放程度低，市场化程度低。

对外开放程度低表现为：

（一）利用外资数量少，比重低。铁路行业利用外资占我国利用外资总额的比例很小，不足１.５％，与同属基础产业的能源、通讯等部门相比，存在着明显的差距。利用外资占铁路系统自身总投资的比例也很低，"八五"期间的铁路建设总投资中，利用外资的只占１.８％左右。在一个具体项目中，外资所在的比例也较低，尚没有外资占总投资额４０％以上的骨干项目。

（二）外商投资项目少。铁路行业有数百个大型工业企业，但迄今外商直接投资的企业仅为两个，且直接投资规模也较小。至于外商对铁路运输企业的投资项目，迄今仍为零。

（三）国际市场参与度低。铁路工业制造业的产品和工程施工业总的生产能力在国内市场已绝对过剩，但这两个部门的产品和生产能力却很少进入国际市场。

（四）国外先进技术引进、应用程度低。我国铁路技术较之国际同类技术的先进水平有较大差距，如高速列车技术、行车调度指挥技术等。我国铁路对国外这些先进技术引进和应用程度较低。

（五）铁路运输市场尚没有对外开放。迄今，中国铁路运输市场中还没有任何外国厂商从事任何形式的经营。

市场化程度低表现为：

（一）铁路属性不确定。在市场经济体制中，任何一个行业的基本属性都应予以明确定位，如此这一行业才能依据自己的属性来确定自身在这一体制中的行为。迄今，国家对铁路的属性一直未予明确定位，即铁路在市场经济体制中是纯粹公益性行业抑或市场主体是不明确的，因而使其属性处于"模糊"状态。当国家要求铁路无条件或部分有条件地满足国家的社会经济目标时，国家似乎将铁路视为纯粹公益性行业，使铁路无法以市场主体的身份获取应有的经济收益；当国家要求铁路尽可能多地为国家上交利税时，国家似乎又将铁路等同于其他市场化经营部门，要求其在市场中获得较高的经济收益。国家对铁路不予明确定位及相应地以双重目标要求铁路，导致了铁路在市场经济体制中行为的扭曲，将铁路置于体制的"边缘"境地。

（二）政企不分与政企职能错位。铁路迄今仍实行着政企不分的体制，主要表现为政府和企业职能混淆，即铁路的公益性和商业性尚未明确地界定其政府和企业各自应承担的职能和责任。在这种体制中，铁路运输企业承担着大量的公益性运输，使其不能获得正常的经济收益；而铁路运输企业因承担公益性运输蒙受的损失政府并未给予任何补偿。这种状况明显地违背市场主体的规定性，使铁路运输企业无法通过自身的经营自负盈亏。如果政府对铁路运输企业承担的公益性运输不能给出一个明确的说法，则外商外资不可能在承担公益性运输而又无法获得任何补偿的条件下，进入中国铁路运输业。

（三）铁路运输价格管制。市场经济体制的基本规定性之一表现为产品价格一般

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是依据市场供求状况由企业自主给定的。但铁路运输价格却一直是在国家管制的框架中制定的，即铁路运价的制定主体是国家而非铁路运输企业自身。国家对铁路运输价格的管制使得铁路运输企业尚不具备动价的市场形成机制。因而也就丧失了铁路运价对市场供求状况调节的基础性作用；?铁路运输企业不能运用市场机制配置运输资源，无法运用价格杠杆调节铁路运输的供求关系。铁路在运价被管制情况下的非市场化经营，使其产品价格既不反映经营结果也不反映成本状况，从而不能获取正常的收入和回报。

中国铁路对外开放的主要障碍大体可以归结为：

（一）按运输专业分工的企业组织结构缺位。中国铁路整个运输组织结构尚未实现专业分工，基本上是各种运输产品和运输业务混合在一起进行的。外商外资进入铁路运输业一般要选择特定的某些运输专业，如集装箱运输、冷藏运输、行包运输等。但中国铁路没有在全行业按专业运输来构造企业组织，这可能使外商外资难于找到进入中国铁路运输业的具体途径。

（二）缺乏相应的法律法规体系。中国铁路现仍没有制定外商外资进入铁路的法津法规体系，因此对外商外资进入中国铁路既无法规范其行为，也无法保障其权益。

二、加入ＷＴＯ对中国铁路的冲击

中国加入ＷＴＯ，在给中国铁路带来推进市场化进程、促进铁路运输市场构建竞争格局及加快铁路技术进步的正效应同时，还会给铁路带来强大的冲击。

（一）加剧铁路运输市场的非均衡性。中国铁路运输市场的非均衡性主要表现为某些领域的盈利性与某些领域的非盈利性。外商外资进入中国铁路必然选择盈利性领域进入，因此，盈利性铁路市场份额将在很大程度上被外商外资挤占；而国铁只能更多地负担起非盈利性领域的经营职责。

（二）外商外资更多地占据铁路运输新的增长点。集装箱运输、冷藏运输及各种专业化运输是中国铁路运输新的增长点，其市场和收益都具有良好的预期前景。外商外资对这些专业化运输领域一直非常感兴趣，早就有进入这些运输领域的动机。铁路运输市场开放后，专业化运输领域将有很大空间为外商外资占据。

（三）加剧铁路运输通道的"拥挤效应"。中国铁路运输通道在总体上处于"拥挤"状态。这一状态在铁路运输的主要通路和需求高峰期表现得更为明显。铁路运输市场的开放，意味着更多的主体进入铁路运输经营领域。届时需要将现有的运输通道对更多的经营主体进行分配，这可能导致铁路运输通道的通过能力更趋紧张。

（四）加剧公益性铁路建设和经营的困难。外商外资只可能进入商业性铁路建设和经营领域，以获取商业回报。而公益性铁路本来就面临着建设资金短缺和经营无法获取回报的困境。在国铁独家建设和经营铁路的条件下，可以通过建设基金和"交叉补贴"等方式来部分地解决公益性铁路的建设和经营问题。外商外资进入商业性铁路建设和经营领域后，国铁将只能更多地担负起公益性铁路的建设和经营职能，其原有的建设资金短缺和经营非获利性的问题将更加严重。

（五）加剧国内铁路机车车辆产品的生产经营困难。现在国内铁路机车车辆的生产能力在总量上已绝对过剩，且较之国际先进技术水平有较大的差距。铁路市场开放后，国外铁路机车车辆产品会在更大程度上进入国内市场，这将会给国

内铁路机车车辆的生产和经营造成极大的压力。

（六）加剧高素质人力资源流失。外商外资进入中国铁路运输建设和经营领域，势必实行人力资源"本土"化战略。届时外商外资会通过人力资源雇佣的比较优势，从国铁吸纳高素质的经营管理者和熟练技术工人。这会在一定程度上影响国铁的管理、生产和经营水平。

三、中国铁路应采取的对策

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为消除外商外资进入中国铁路的障碍和可能产生的负效应，中国铁路大体应采取如下相应对策。

（一）界定政企职能，确立铁路运输企业市场主体地位。中国铁路要求尽快实现完全的政企分开，明确界定政府与铁路运输企业各自对公益性铁路与商业性铁路的职责。在政企分开和政企职能界定的前提下，使铁路运输企业能够成为规范的市场主体，实施完全的市场化经营。如此，使铁路运输企业具备与外商外资平等竞争的能力。

（二）国家放松对铁路的管制，确立铁路运输价格市场形成机制。在目前，由于五种运输方式的综合交通格局已基本形成，与此相应，中国的运输市场已基本完善。在这种背景下，国家应放松对铁路的管制，而其中主要是放开铁路运输价格，只有这样，铁路运输企业才能够从市场活动中获取正常的收益；也只有这样，外商外资才会进入中国铁路运输业。

（三）实现运输专业化分工并塑造相应的企业组织形式。中国铁路必须实现运输的专业化分工；并在专业化分工的基础上组建若干个专业化运输公司，如集装箱运输公司、冷藏运输公司、行包运输公司、长途客运公司、短途客运公司、货物快运公司等。组建上述公司一方面可以更有效地吸引外商外资；另一方面可以提高中国铁路运输企业的专业化水平和竞争能力。

（四）制定公益性铁路建设和经营的优惠政策。为吸引外商外资进入国内公益性铁路的建设和经营领域，中央政府和铁路部门必须制定若干优惠政策，创造外商外资进入公益性铁路的建设和经营领域，并使其能够获利。

（五）尽快提高国内机车车辆产品的制造水平。要加大对国内现有机车车辆制造企业的研究开发投入，紧密跟踪国外铁路机车车辆研究制造的最新动态，尽快缩小我国在这一领域与国外的差距。

（六）建立对人力资源有效激励的报酬机制。中国铁路运输企业要建立对人力资源的市场化配置机制、综合评价机制，在此基础上加大对高素质的经营管理者和熟练技术工人的激励力度。

（七）制定中国铁路运输市场的准入条件和外商外资必须承担的责任。首先，根据中国铁路运输的实际状况，外商外资进入铁路运输经营领域，必须按照现有的铁路运输统一指挥组织列车开行；其次，对进入中国铁路运输经营领域的外商外资必须提出特定的技术、环保、水平、资质等要求；再次，在某些特定的情况下，外商外资必须承担公益性运输和政府指定的运输。

（作者系铁道部经济规划研究院运输经济研究所所长、研究员）