关于风景名胜区控制性详细规划指标体系建构的探讨

0903.关于风景名胜区控制性详细规划指标体系建构的探讨

孔孝云 刘小钊

摘要：

我国风景名胜区控制性详细规划实践刚刚起步，尚未建立风景名胜区控制性详细规划指标体系。在分析和研究城市控制性详细规划指标体系内容构成和特征的基础上，从控制策略、控制手段、内容构成、落实载体和控制深度等五个方面分析风景名胜区控制性详细规划指标体系建构所面临的问题，并提出相应的解决思路，形成风景名胜区控制性详细规划指标体系。

关键词：

风景名胜区；控制性详细规划；指标体系

1. 引言

风景名胜区（以下简称“风景区”）是我国重要的自然和文化遗产。自1982年设立风景区以来，我国风景区事业已经走过了整整30年，取得了令人瞩目的成绩。近年来，随着社会经济的发展和居民生活水平的提高，风景区保护与利用的矛盾日益突出。

在解决这一矛盾的过程中，如何编制出切实可行、行之有效的风景区规划一直是业界关注的焦点之一。目前，风景区规划编制的重要法规依据是1999年颁布的《风景名胜区规划规范》（GB50298－1999）（以下简称“《规范》”）。《规范》第1.0.4条规定：“风景区规划应分为总体规划、详细规划二个阶段进行。大型而又复杂的风景区，可以增编分区规划和景点规划。一些重点建设地段，也可以增编控制性详细规划或修建性详细规划。”风景区总体规划是风景区保护和开发利用的主要依据，是对风景区功能组织和景源保护的统筹部署，其成果具有宏观性和原则性的特征，往往难以直接指导风景区具体的资源保护和建设行为。在日

常的风景区管理中，管理者更多的是依赖风景区详细规划。然而，《规范》并未对风景区详细规划的规划成果和内容深度作出相应的规定和要求。

2008年颁布实施的《城乡规划法》将控制性详细规划提到了一个前所未有的法律地位，强调了控制性详细规划在城市建设与管理过程中的权威性和重要性。从管理的角度看，为风景区编制控制性详细规划，成为风景区管理部门的一项重要工作。《规范》在风景区详细规划方面相关规定的缺失使得规划编制人员在面对风景区控制性详细规划（以下简称“风景区控规”）项目时，往往直接参照甚至套用城市控制性详细规划（以下简称“城市控规”）的编制方法和指标体系，导致控规成果缺乏针对性和可操作性，难以满足风景区“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的管理要求，制约了风景区的资源保护和开发利用。因此，针对风景区自身的特征和管理需求，建构符合风景区保护和利用双重需求的控制性详细规划指标体系，具有重要的现实意义。

2. 城市控规指标体系的内容构成与特征

在风景区规划体系尚不健全的情况下，研究和借鉴城市控规指标体系有助于我们更好的认识和建构风景区控规指标体系。

2.1. 城市控规指标体系内容构成

《城市规划编制办法》第二十四条规定：“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”城市控规的作用主要表现在对城市建设项目具体的定性、定量、定位、定界的控制和引导。这既是城市控规编制的核心问题，也是城市控规不同于其他规划编制层次的首要特征。

城市控规从土地使用控制、环境容量控制、建筑建造控制、城市设计引导、配套设施控制和行为活动控制等六个方面提出控制引导要求。土地使用控制主要是对建设用地上的建设内容、位置、面积和边界范围等要素的控制；环境容量控制是对建设用地建设量和人口聚集量等作出规定；建筑建造控制是对建筑物的布置和建筑物之间群体关系做出规定；城市设计引导是从城市空间环境对建筑单体和建筑群体之间的空间关系提出指导性要求和建议；配套设施控制是对各类用地上的公共设施和市政设施建设提出配置要求；行为活动控制是对建设项目就交通活动和环境保护两方面提出控制（表1）。

表1：城市控规指标体系构成表

2.2. 城市控规指标体系的特征

（1） 侧重于对城市建设活动的控制引导

城市控规是实施规划管理的核心层次和重要依据，规划管理的实质是针对具体建设活动提出具体的规划条件并实施建设管理。城市控规通过对具体开发项目提出规划设计条件来发挥其作用。这些规划设计条件对于待开发建设的地块而言，就是城市土地空间资源的处置权，即空间开发权，包括土地使用性质和土地使用强度等。因而，城市控规指标体系侧重于对城市建设活动的控制引导。

（2） 偏重于规定性指标的明确

城市控规的核心功能是控制功能。《城市规划编制办法实施细则》将控规的控制指标分为规定性指标和指导性指标。规定性指标一般具有比较明确的定义或标准（如用地性质、容积率、建筑高度、绿地率等），具有法制化语言的特征，便于管理人员正确理解；指导性指标的控制引导要求一般以文字表述的形式为主（如建筑形体、建筑体量、公共环境要求等），表述的内容受读者 …… 此处隐藏：4241字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……