2009年8月第11卷/第8期/

河北师范大学学报/教育科学版/

JOURNALOFHEBEINORMALUNIVERSITY/EducationalScienceEdition/

Aug.2009

Vol.11No.8

X

中国城市化进程中流动人口子女义务教育问题研究

)))教育财政的视角

邱小健

(北京师范大学教育学院,北京 100875)

摘 要:伴随着中国城市化进程,流动人口子女成为一个庞大的群体。虽然政府制定了保障流动人口子女接受义务教育的财政政策体系,但由于在教育实践中存在诸多财政困境,流动人口子女义务教育问题仍然是个未解决好的难题。切实解决流动人口子女义务教育问题,政府应采取以下几项财政措施:一是建立流动人口子女义务教育经费预算单列制度;二是建立地方政府间流动人口子女义务教育财政责任分担制度;三是建立中央政府/动态经费拨款制度0;四是建立民办学校/政府财政资助制度0。

关键词:城市化;流动人口子女;义务教育;教育财政

中图分类号:G40-54 文献标识码:A 文章编号:1009O413X(2009)08O0009O05

流动人口子女义务教育问题是与中国城市化进程相伴相随的。流动人口子女能否顺利完成义务教育,不仅直接关系到中国义务教育制度的贯彻落实,

更关系到中国城市化发展的速度和水平,关系到中国现代化建设能否顺利实现。对此问题进行研究,具有重要的理论价值和现实意义。本文从教育财政的角度进行分析,以期对解决中国流动人口子女义务教育问题提供参考。

在规模不断增大的同时,其结构也发生了重要变化。最为显著的变化是越来越多的人由过去分散的/单身外出0方式逐渐转变为/举家迁徙0,/家庭化0流动的趋势明显,流动人口中14岁及以下流动人口子女的规模随之越来越大¹。从全国范围来看,据国家统计局有关资料显示,2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人,占农村劳动力的23%,其中举家在外务工的劳动力2430万人,随同父母进入城市的6~14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。从微观调查看,2004年7月,已有近28.8万适龄流动儿童少年在北京市就读,大约是北京市常住户口中小学生总数91万人的三分之一;浙江省流动人口子女达58万人;武汉市已超过13万人;河北省总数为10.71万人;陕西省有19.8万人;天津为52525人,占全市义务教育阶段在校生总数的5.16%[2]。2007年,广东省义务教育阶段流动人口子女达到244.08万人,占全省义务教育阶段学生总数的16.27%[3]。

从发展趋势来分析,未来10多年间,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,对外开放不断扩大和加深,城市化进程也会随之加快。相关研究表明,到2020年,中国农业劳动者比重将会降为30%左右。与此同时,中国城市化水平有望每年提高1个

一、中国城市化进程与流动人口子女数量

城市化(urbanization)是指农业人口变为非农业人口,人类社会逐渐向城市方式的生存状态不断推进的过程[1]。城市化是伴随着工业化和农村剩余劳动力流动而出现的现象,它的基本内容是农村人口转变为城市人口,以及产业结构的升级。一个国家由传统农业社会向现代工业社会过渡,必然会有一个城市化的发展过程。在某种意义上说,城市化水平,即非农业人口占总人口的比重,反映了一个国家现代化的程度,是社会现代化的必然趋势。

自1978年实行改革开放政策以来,中国经济飞速发展,大批劳动力人口从农村迁移到城市,中国城市化进程加快。20世纪90年代以后,农村流动人口

X收稿日期:2009O05O20

基金项目:全国教育科学/十五0规划课题/教育体制改革中政府管理职能转变研究)))兼论政府公共教育财政政策0(BFA050018):),,,

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百分点,2020年可由2000年的36.2%上升至55%~60%。随着中国城市化进程的加快,农业劳动力向非农产业转移的体制条件和物质条件将会明显改善,农村剩余劳动力向城市转移速度也会逐渐加快。据统计,2000年中国农村人口为9.28亿人,其中农村劳动力为4.8亿人。中国每年新增农村劳动力约在700~800万人之间,但从长远看,中国农业领域只需要1~1.5亿劳动力。剔除现在4.8亿农村劳动力包括的1.28亿乡镇企业劳动者,农村剩余劳动力大约需要向城市转移2~2.5亿人。据此,我们预测,到2020年,举家迁移人员有可能达到5000万人,6~14岁流动人口子女数量将达到1500万人左右。如何保障数量如此巨大的流动儿童义务教育问题,是中国政府面临的重大问题。

[4]

体得到确立。为了更好地解决流动人口子女义务教育经费等问题,2003年9月,教育部、公安部、发改委等联合颁布5关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见6,更加强调政府的财政责任,没有再提学生上学需交纳借读费。

2005年12月,国务院印发5关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知6,决定从2006年起,用5年的时间,逐步将农村义务教育全面纳入公共教育财政范围。与此同时,流动人口子女义务教育经费保障问题得到了政府的高度关注。在5通知6颁布后1个月,国务院颁发了5关于解决农民工问题的若干意见6(2006年1月),指出,/要保障农民工子女平等接受义务教育,将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学,并按照实际在校人数拨付学校公用经费;城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待,不得向农民工子女加收借读费及其他任何费用0。与此相对应,2006年6月修订后的5义务教育法6规定,/国家将义务教育全面纳入财政保障范围(第42条)0。对于流动人口子女接受义务教育制订了特殊的条款,为他们在非户籍所在地就近入学提供了法律保障。

二、流动人口子女义务教育的财政政策

伴随着城市化进程,中国义务教育财政政策也发生了渐进性的变化,逐步形成了保障流动人口子女接受义务教育的财政政策体系。

20世纪80年代初期,农村剩余劳动力主要是通过兴办乡镇企业方式加以疏散和分流,城市化进程速度缓慢。由于流动人口子女在城市就学的数量不多,这个问题并没有引起政府多大的重视。1986年,中国政府颁布了5中华人民共和国义务教育法6,对义务教育实行/地方负责,分级管理0政策,规定义务教育的财政责任在地方政府,对城市流动人口子女义务教育问题没有做出任何规定。

90年代中后期,随着城市化进程的加快,越来越多的流动人口开始在城市落户,其子女上学问题变成了一个明显的社会问题,引起了中国政府的关注。1998年,原国家教委、公安部联合制定了5流动儿童少年就学暂行办法6,提出流入地政府应为流动儿童少年创造条件,提供义务教育的机会。但是,对流动儿童进城上学仍采取限制性政策,对招收流动儿童就学的全日制公办中小学,允许收取/借读费0。

在公立学校收取借读费及其他费用的情况下,许多适龄流动儿童由于经济原因被学校拒之门外。这个时期,在市场需求机制作用下,出现了许多办学条件比较差、未经政府部门审批的打工子弟学校,引发了一些问题。2001年5月,国务院颁发5关于基础教育改革与发展的决定6,规定/以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利0,明确了/两[5]

三、流动人口子女义务教育面临的财政困境

国务院妇女儿童工作委员会办公室、中国儿童中心、联合国儿童基金会于近年联合组织了关于流动儿童生存和发展状况的专项调查(全国九城市流动儿童状况调查)。调查结果显示,流动儿童中一直未上学者占6.85%,失学者占2.45%,流动儿童失学率高达9.3%。在校流动儿童的/超龄0现象不仅存在,而且问题比较严重。9、10周岁还在上小学一、二年级者占相应年龄流动儿童的19.7%和4.6%,甚至11~14岁的在学流动儿童中仍有个别人还在上小学一、二年级;此外,13、14周岁还在小学就读者占相应年龄流动儿童的31.5%和10%[6]。由此可见,流动人口子女义务教育问题仍然是一个没有解决好的难题。从现实的角度来看,流动人口子女义务教育面临着许多财政困境,如何化解这些困境,是解决流动人口子女义务教育问题的关键所在。

(一)公共义务教育财政制度尚不健全,义务教育经费投入供给不足

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目标是建立公共财政体制。2008年3月18日,温家宝总理在会见中外记者时掷地有声地说,/在今后5年,我们要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益0。经过30年的改革,让公共教育财政的阳光照耀每一位学龄儿童,成为时代和人民的呼唤。然而,目前而言,中国公共义务教育财政制度尚不健全,表现在经费投入方面,存在两个主要问题。一是总量不足。从绝对数量来看,中国义务教育经费从1993年的593.54亿元增长到2006年的3690.73亿元,预算内义务教育经费从1993年的335.27亿元增长到2006年的2828.46亿元,可谓增幅明显[7]。但是,长期以来,中国财政性教育经费投入占GDP的比例始终未能达到4%,预算内教育经费相应也徘徊在3%以下。经济发达国家初中和小学的公共教育支出占GDP的比例,多数在2~2.5%,而中国预算内义务教育经费投入占GDP的比例则始终未能超过1.5%,财政性教育经费远未能覆盖义务教育发展的经费需求。二是义务教育经费投入在整个教育投入中比例偏低。一直以来,国家偏重于高等教育投资,义务教育经费在三级教育分配比例始终未能超过60%(见图1),投资比例显然是偏低的。由于义务教育经费投入这块/蛋糕0不够大,流动人口子女义务教育往往得不到重视,处于/边缘化0状态。

图1 1993)2006

年中国义务教育经费指标

传统的本地户籍学生数量核拨各类教育经费,教育部门得不到流动人口子女义务教育经费。换言之,流入地政府需要负担流动人口子女的义务教育责任,却不能获得相应的教育经费。现行流动人口子女义务教育财政政策规定了流入地的教育责任,但并没有规定流出地政府的财政责任,也没有规定流出地政府需要把外流的学龄儿童教育经费,相应地转移给流入地政府。

这样,一方面,随父母进入城市后,流动人口子女受教育地点发生了变化,他们的教育经费仍然是由流出地财政部门按照财政预算,划拨给当地教育部门。这笔本该由这些流动儿童享受的教育经费,却不能从农村老家转移到孩子就学的城市;另一方面,流入地政府教育经费预算当中,没有单独列出/流动人口子女义务教育0这个预算科目,由于流出地与流入地政府之间缺乏协调流动人口子女教育经费拨款机制,流动人口子女义务教育极易出现/经费真空0的现象。

(三)流入地政府间财政分担责任不明确,流动人口子女义务教育经费缺乏制度保障

对于流入地各级政府而言,在流动人口子女义务教育问题上,谁管理就意味着谁要付出较大的利益,或者说将要损失一定的利益,这对于哪一级政府来说都是不情愿做的事情。因此,流动人口子女义务教育财政责任负担主体的确立过程,是一个在各级政府之间不断博弈的过程。如果在博奕过程中的多方意见不一致,流动人口子女义务教育经费就得不到保障。举例来说,流动人口子女的义务教育费用应该由区级政府还是市级政府来负担?家庭的住宅区跟父母的工作区不一致的流动人口子女的义务教育费用,是由父母工作所在地的区级政府,还是由家庭住宅所在地的区级政府承担或是由市级政府统一划拨?由于中央政策对于流入地的市级政府和区

资料来源:1993)2006年中国教育经费统计年鉴

(二)流出地与流入地政府间教育经费拨款协调机制不畅,流动人口子女义务教育容易出现/经费真空0现象

在中国,政府将全国公民按居住地域划分为农业和非农业户口两大类,并建立户籍管理制度。教育经费划拨一直是按照学生户籍所在地进行的。在户籍儿童成为/流动儿童0之后,流出地政府仍然可以获得按户籍学龄儿童进行预算的教育经费。从流级政府的责任分工未做出明确的说明,因此,尽量少负责或者不负责,便成为市级政府和各区级政府应有的策略选择[8]。同时,流动人口子女在城市接受义务教育问题的解决,是一个涉及流入地各级政府众多行政职能部门的综合性问题。在现实中,流动人口子女义务教育问题所涉及的教育、财政、税务等多个部门,基于各自利益的考虑,往往互相推诿责任。在这种情况下,流动人口子女义务教育经费缺乏制度性保障。

四、流动人口子女义务教育的财政对策

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性经费投入,把流动人口子女义务教育经费投入这块/蛋糕0做大;在此基础上,采取以下几项财政措施,切实解决流动人口子女义务教育问题。

(一)建立流动人口子女义务教育经费预算单列制度

按照十七大报告提出的/深化预算制度改革,强化预算管理和监督0精神,为切实保障流动人口子女义务教育经费投入,要建立流动人口子女义务教育经费预算单列制度。首先,要建立流动人口子女义务教育经费预算制度。将流动人口子女义务教育各项经费全面纳入预算,由人民代表大会审核和批准,从当年新增财力中安排,不占用教育经费的正常增量,防止/挤出效应0。其次,要在县级以上政府财政预算中将流动人口子女义务教育经费预算单列。只要在教育经费中将流动人口子女义务教育经费独立出来,就能够形成独立的流动人口子女义务教育经费预算,避免/经费真空0。

需要注意的是,在制定教育经费预算时,要以/实际入学人数0而不是/户籍人数0为标准。因此,各城市要准确统计现有流动人口子女数量,结合城市化发展进程和当地资源环境未来可承载的人口规模,政府统筹产业转移与劳动力转移,科学测算未来流动人口子女数量发展趋势,并据此制定和调整当地义务教育发展规划与相关政策,逐步解决流动人口子女接受义务教育问题。

(二)建立流动人口子女义务教育政府间财政责任分担制度

为确保流动人口子女义务教育财政供给,解决因户籍制度造成的流动人口子女义务教育经费拨款的固定性与人口流动性的矛盾,需要明确各级政府的财政责任。为此,要构建流入地与流出地政府之间、流入地各级政府之间对流动人口子女义务教育经费的合理分担机制。

具体而言,第一,合理划分流入地各级政府之间的财政责任,按照/就近入学0的原则,流动人口子女义务教育经费由学生居住所在地政府解决。第二,明确划分流入地和流出地政府之间的财政责任,实行流动人口子女义务教育经费分担制度,使两地政府所拥有的财权与事权相对称。具体而言,一是流出地政府必须把按户籍人数划拨的流动儿童教育经费转移给流入地政府;二是由于流入地教育成本往往比流出地更高,因此要计算出两地的成本差额,差额部分由上一级政府以财政转移支付的方式补足,(三)建立流动人口子女义务教育中央政府/动态经费拨款制度0

为了流动人口子女义务教育发展公平,避免一些地区努力程度很高,却仍然无法保障流动人口义务教育经费的窘境,借鉴美国/流动学生教育计划0[9],建议建立流动人口子女义务教育中央政府/动态经费拨款制度0。

具体内容为:第一,中央政府根据各地拥有的流动人口子女数量占本地学生数量的比例进行经费拨付;第二,经费拨付采用/累进0的方式,流动儿童比例越高,地方获得的中央拨款基数就越大,拨款标准也相应越高,获得的拨款额度就越多;第三,由于各地流动儿童数量在不断地变化,中央财政给各地的拨款数量也处在动态变化之中。举例来说,如果某市有5%的流动儿童,那么将获得按5%这个比例得到的拨款;如果来年该市流动儿童的数额增加到10%,那么将获得按10%这个比例得到的拨款,其所获得的拨款数额增加到原来的一倍以上。由于拨款数额与流动儿童的数量相关联,一方面能激励地方政府努力寻找流动儿童,另一方面能有效解决接受数量巨大流动儿童的流入地政府财政经费紧缺的状况,从而保证每一位流动人口子女能够接受到免费的义务教育。

流动人口子女数量是中央财政拨款的依据,为准确统计流动人口子女数量,可以探索建立流动人口子女学籍卡登记备案制度,流出地基层政府对外流人口子女义务教育情况进行登记、造册,跟踪备案,流入地政府和学校凭流入地政府和学校开出的学籍卡为流动人口子女办理入学手续,中央政府再根据流入地流动儿童数量进行拨款,这样就可以保证拨款的准确性和公平性。

(四)建立流动人口子女民办学校/政府财政资助制度0

流动人口子女民办学校包含两种类型,一种是专门接收流动人口子女的学校,俗称/打工子弟学校0;另一种是既招收流动儿童,也招收本地儿童的民办学校。在公立学校无法满足流动人口子女义务教育的情况下,流动人口子女学校解决了流动人口子女、尤其是低收入流动人口子女上学难的问题,在过去、现在乃至将来的一段时间内,对现行教育体制都能够起到/补充0的作用。以广东省为例,广东省珠三角地区民办学校承担了流动人口子女义务教育的主要责任。在被调查的城市中,除佛山、江门和珠

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务教育的比率均超过了50%,其中,东莞市达到了70%(见表1)[3]。

表1 2007年广东省珠三角地区各城市非户籍

务工人员子女就读学校情况表

地区广州深圳东莞佛山中山珠海江门惠州

义务教育非户籍在学学生数

(万)43.852.743.421.114.27.98.815.5

非户籍学生就读公办学校比例(%)37.3441.3029.4786.1644.0356.0998.0039.53

非户籍学生就读民办学校比例(%)62.6658.7070.5313.8455.9743.912.0060.47

然而,与流动人口子女民办学校所做的贡献不相对应的是,一直以来,它们没有得到政府的财政补助,制约了学校的发展,对于解决流动人口子女义务教育问题十分不利。据调查,在没有正常就学的流动儿童中,有12.9%的是因为/周围没有合适的学校0[6]。因此,应给民办学校制定相应的政府财政资助制度。具体的做法,可按照民办学校接受非户籍学生人数给予直接的经费补贴;也可采取政府直接向民办学校购买学位的制度;或者采用购买教学设备的方式;或者采取/以奖代拨0方式,奖励优秀的民办学校。通过这些措施,一方面可减轻民办学校的财政压力;另一方面,有利于规范和引导民办学校的办学行为,切实解决流动人口子女义务教育难题。

资料来源:广东省教育厅基础教育处,5广东省非户籍务工人员子女教育情况介绍6(供广东省政协调研书面材料),2008年5月。注释:

¹ 本文所讨论的/流动人口子女0,其定义是/随进城务工就业的父

母移居城市上学的6-14周岁的学龄儿童少年,其户籍不在本

地0。本文中/流动儿童0、/农民工子女0、/非户籍学生0、/非户籍务工人员子女0,其义与/流动人口子女0等同。

参考文献:

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民办教育研究,2007(4):17-22.

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ChallengesRemain[EB/OL].http://eric.ed.gov/ERICDocs/data/ericdocs2/conten-tstorage-01/0000000b/80/26/1b/67.pdf.p.15.

Oncompulsoryeducationforthechildrenofmobileurban

dwellersduringChineseurbanization)))Viewfromeducationalfinancing

QIUXiao-jian

(SchoolofEducation,BeijingNormalSchool,Beijing100875,China)

Abstract:Inaccompanimenttourbanization,urbanpopulationexpandsduetotheoffspringsofthemobiledwellers.Despitegovernmentalfinancialsupportofthechildrenforcompulsoryeducation,problemsremainduetotheshortage.Thewriterarguesformeasurestosetupaspecialeducationbudget,systemsofallocationswith

localgovernments,centralgovernmentdynamicbudgetingsystem,andgovernment-aidedprivateschools.

Keywords:urbanization;childrenofmobilecitydwellers;compulsoryeducation;educationalfinance;China

[责任编辑 胡燕华]