工作条例

我区农村土地流转管理中

存在的问题及对策思考

2007年春季处级领导干部培训班课题组

“三农”工作的核心是发展，而土地，既是农村经济发展的最主要资源，也是农民赖以生存的命根子。随着城市化进程的加快和区域经济的快速发展，征占土地呈上升趋势，因土地引起的矛盾和纠纷日益突出。合理有效地化解此类矛盾，是农村综合改革，稳步推进、农业稳定发展、农民持续增收、和谐新农村建设的重要保障。因此，积极研究探索，寻求更为合理有效的方式稳定土地承包关系、规范土地流转，就显得十分必要。

一、造成沙坪坝区农村土地承包经营权混淆的原因分析

沙坪坝区幅员面积396.17平方公里，辖区内有12个镇，86个村，1292个经济合作社，农业人口19.6万人，农户6.8万余户。到目前为止，完善了农村二轮土地承包关系的农户共有61242户，面积为154066亩，颁证56783本（份），占农户的90.06%。由于历史原因，造成土地承包经营权混淆，主要表现在以下几个方面：

1.外出务工人员返乡要地引发的纠纷。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件比较差以及农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些村社集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至于撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但现在原承包者就要求收回原承包地，由此引发纠纷。

2.土地流转不规范导致的纠纷。随着国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。以前农村土地流转政策不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷逐渐浮出水面。以转包、转让、出租、互换、委托代种为主要形式的土地承包经营权流转面积为数不少，因此私下转包、互换引发的土地承包纠纷也就大量存在。

3.以结构调整为名违法收回承包地，发包给第三者经营引起的土地纠纷。个别村社以结构调整为名，在退耕还林、农业综合开发等方面，违法收回承包地，发给第三者经营，引发土地纠纷。

4.个别地方二轮承包走了过场，遗留问题较多。在二轮承包时，少数村社承袭首轮承包的耕地未动，对土地变动、人口变化等情况未作调整；个别村社发放的《土地承包经营权证》存在面积不准、填证不规范等问题；个别村社甚至根本就没有开展二轮土地承包工作，即便开展了二轮承包的地方，也很不规范，很不完善。造成土地权属不明、土地资源配置严重失衡等诸多问题。

5.城镇化、工业化和公路建设征用大量的土地，是引发土地承包纠纷问题的又一个重要原因。

2003年4月，按照市委、市政府“北渐西移”的经济发展战略，定位将沙坪坝以西建成“一区两高地”的西部新城。随着新城的逐步建立，一方面随着大片土地被征用，土地相对减少；另一方面随着大量资金的投入，路、水、电、气、讯等基础设施和配套设施的建成，沙坪坝区西部土地在短期内迅速增值，土地的价值凸显，由此引发各种土地纷争升级。

二、对策思考

（一）规范沙坪坝区农村土地承包经营权流转

坚持“依法、自愿、有偿”原则，规范农村土地承包经营权流转，纠正违规行为。土地承包经营权流转是建立在农户自愿的基础上，但不是完全自发，不能自由放任。既要注意组织引导，又要防止强迫命令；既要保护农户收益，又要体现集体权益；既要注意方式灵活，又要做到规范操作。土地承包经营权流转要严把三关：

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一是程序的合法性。在坚持“依法、自愿、有偿”原则的前提下，与农户签订好土地流转合同（协议），凡实施土地流转的承包农户要向发包方出具委托转包书；对流转土地面积涉及多数农户的，要召开村民代表会议，经三分之二以上村民代表同意，并形成决议。对个别要求保留承包经营权的农户，实行土地互换，使土地集中连片。

二是合同的规范性。不论采取何种形式的土地流转，流转双方必须签订好土地流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。土地流转合同签订后，由镇农村经营管理部门签证。要全面建立农村土地流转登记、审查制度，对已发生了土地经营权流转行为的流转合同，原则上都在各镇合同管理机构就合同的真实性、主体资格、合同要素、土地用途、资信情况等进行审查。对跨镇以上的流转合同应报区农业承包合同管理委员会签证、备案，使土地流转管理工作正常化、规范化、制度化。

三是手续的完备性。对原已流转的土地，凡转包年限较短、流转程序不够规范、有偿转让不够明晰的，主要采取重新协议、完善合同等方法加以规范。凡涉及承包土地田块变动的，要及时办理好土地承包经营权证变更手续。同时，加强农村土地流转经营行为的管理，流转的土地不能改变农业用地的性质。

（二）切实解决好农村土地承包纠纷

1.做好土地确权工作，是解决土地权属问题的关键。村民委员会应依照《土地承包法》行事，将不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等无人管理的农村土地列入集体土地，禁止农民非法据为己有；同时也可采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，使这些无人管理的土地尽其所用，通过合法程序转移其使用权。

2.建立群众监督机制。凡是涉及到群众切身利益的事情，都要由群众讨论决定，并由群众监督实施，使村务管理逐步走向制度化、规范化。基层干部也应对农民使用的土地情况加以监督，切实保证农民依照法律法规合理利用土地。

3.坚持“公平、公开、公正”原则，规范承包手续，确保农民利益。

4.加强领导，切实解决农村土地承包纠纷。各级党委政府要加强对解决农村土地承包纠纷的领导，在处理过程中，应贯彻落实“三个代表”重要思想，深刻领会中央关于农村土地承包等方面的政策，着眼于为人民群众谋利益，提高农民的民主意识和法制意识，发挥农民对村委会的监督功能，以保护农民的切身利益。及时做好土地纠纷的调查、调解工作，努力把矛盾化解在当地，消化在基层。

5.适时成立农村土地承包纠纷仲裁机构。现行《仲裁法》未将农业集体经济内部的农业承包合同纠纷的仲裁列入《仲裁法》。致使农村土地承包纠纷调处缺乏强制性，而《农村土地承包纠纷仲裁法》尚未出台，一旦《农村土地承包纠纷仲裁法》颁布实施，是化解农村土地承包纠纷，确保农村社会稳定强有力的法律武器。理当及时成立农村土地承包纠纷仲裁机构，积极服务“三农”。

三、我区土地承包经营新路探析

社会主义新农村建设是以土地适度规模经营，各种资源合理配置，生产发展，生活环境不断改善，人们安居乐业，幸福和谐为目标，以发展现代农业增加农民收入为首要任务。根据重庆市第三次党代会《加快建设城乡统筹发展的直辖市为在西部率先全面建成小康社会而奋斗》的报告，以及沙坪坝区《关于深入开展统筹城乡发展试点加快新农村建设的试行意见》的精神，为全面深入开展统筹城乡发展试点工作，加快消除阻碍城乡发展的体制性和政策性障碍，积极探索，大胆借鉴，认真实践，寻求我区农村土地承包经营的新路子。

1.鼓励农民转变为城镇居民。坚持“政府引导、农民自愿、政策激励”的原则，努力消除农民变市民的制度性约束，建立放弃宅基地使用权和土地承包经营权补偿制度，促使有条件的农民下决心放弃土地，鼓励和引导农村剩余劳动力就地向非农产业转移，加速土地流转和规模经营，促进土地节约集约型利用，推动小城镇和新农村建设。

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2.发展壮大新农村集体经济。建立农村土地村级管理制度。由村集体成立具有独立法人资格的“集体土地托管中心”，建立农村生产用地、集体建设用地分类管理办法，统一管理全村土地，依法按程序实施流转、整理、置换、开发，集中整合农村土地资源，合理确定流转补偿档次和标准。本着农民自愿的原则，推动土地承包权转化为股权。

3.加快农业结构战略性调整。按照因地制宜、发挥优势、相对集中、形成规模的原则，搞好优势农产品区域布局规划，加大农业优势产业布局调整，推行优势产业向最适宜区域集中，形成具有区域特色的产业群和产业带，促进土地适度规模经营。

4.加快推进农业产业化经营。积极支持农业产业化龙头企业以承包、租赁或股份合作的方式发展土地适度规模经营，通过龙头企业带动千家万户发展商品生产，促进农村经济发展,增加农民收入。

稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益，促进农业发展和保持农村稳定的制度基础。妥善处理好土地承包纠纷，是维护农村社会稳定，构建和谐社会的需要。依法有序加快农村土地承包经营权流转，是推进农业规模化经营，加快发展现代农业的需要。只要加强领导，措施得力，做好土地这篇大文章，积极实施市委、市政府提出的“一圈两翼”发展战略构想，切实推进城乡统筹，就一定能引领农村大发展。

本组选题：沙区新农村建设对策思考

组员：刘中欧泽章吕胜峰

黎新萍陈旭杨玉华

刘勇梁小丹李文梁

崔巨光张明仕司文欣

傅国江尹家驯陈禹

执笔人：区农水局党组副书记、副局长欧泽章

（责任编辑：田凌雯）