人口老龄化背景下的农村养老保险研究

【摘要】 本文在廓清我国农村养老保险制度的发展变迁的基础上，分析了当前新农保制度存在的问题，并提出现阶段完善我国新农保制度的对策建议。

【关键词】 农村 人口老龄化 养老保险

一、我国农村人口老龄化的现状

人口老龄化是当前世界各国都存在的社会问题，按照联合国人口组织确定的标准，当一个国家或地区60岁及以上的人口数量占总人口数量比例达到10%，或者65岁及以上的人口数量占总人口数量比例达到7%时，就说明该国家或地区进入了人口老龄化阶段。随着农村工业化、城镇化进程和农村人口的迁移，我国农村人口老龄化形势越来越严峻。据全国人口普查数据显示，1990年我国农村60岁以上的人口为7284万人，2000年我国农村60岁以上的人口增加到8557万人，2010 年我国农村60岁以上的人口进一步增加到了1.05亿人，占农村总人口约14%。预计到2020年，农村65岁以上老年人口占农村总人口的比例为15.6%，2050年将达到32.7%。我国农村人口老龄化现状表现为如下特点。

1、上世纪六七十年代人口生育率较高，未来我国农村老年人口数量将保持净增长。出生于上世纪六七十年代的人口数量较多，这部分人口将逐渐走向老年，未来20多年我国农村老年人口将仍然会保持较快的增长率。根据人口数据预测，未来20年我国农村老年人口数量平均每年将以近300万人口的速度保持净增长。

2、农村人口向城镇转移，我国农村人口老龄化趋势比城市更为严峻。在农村人口向城镇转移的过程中，年轻人比老年人更容易发生迁移，农村的年轻劳动力转移到城市务工，使得农村的年轻劳动力减少，留守在农村务农的主要是老年人，年轻人由于在外务工离土又离乡，无法照顾家中老人，农村人口老龄化形势更为严峻。

3、农村家庭生育率下降，家庭养老保障功能减弱。我国实行计划生育政策以来，农村家庭生育率下降，农村地区规定每个家庭只能生一胎（儿子）或两胎（第一胎为女儿）。由此，我国农村家庭结构发生了极大的变化，传统平均拥有约3—4个子女的大家庭格局逐渐被小规模家庭取代。据2000年全国人口普查数据显示，我国平均每个家庭的人口数量为3.44人。据2010年全国人口普查数据显示，我国平均每个家庭的人口数量为3.1人，比2000年减少了0.34人，家庭人口数量逐渐缩小。由于家庭子女数量减少，子女对于老年人的抚养能力也随之减弱，我国传统的依靠子女进行家庭养老的保障方式因此受到严重冲击，传统的家庭养老方式已经不能满足农村老年人的养老需求。

二、我国农村养老保险的发展变迁

1986年民政部印发了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，提出

开展县级农村社会养老保险制度的试点，1989 年民政部在北京大兴县、山西左云县进行县级农村养老保险试点。这时的农村养老保险制度实行的是基金积累制个人账户模式，以个人缴费和集体补助为主，政府只进行政策扶持，并没有进行财政投入。这种制度模式实际上是一种个人储蓄式养老，不具有社会性和互助性。由于没有政府的财政技持，养老保险保障水平低，农民参保积极性低，还存在基金管理不规范、资金挪用等情况，使得这一时期的养老保险一直处于停停办办的状态。1999年，国务院决定对农村养老保险进行清理整顿，停止农村养老保险业务。

2002 年中共十六大提出，在有条件的地方探索建立当地农村社会养老保险制度，部分地区根据当地的经济社会实际情况，开始试点农民工养老保险、外来务工人员养老保险、失地农民养老保险、计划生育夫妇养老保险等多种形式的农村社会养老保险制度。各地建立的各具特色的农村养老保险制度虽然在制度设计、政府补贴、保障待遇等方面进行了制度创新，但是农民养老保险“碎片化”现象严重，有明显的差异性，缺乏统一性。

2009年，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，提出从2009年开始在全国开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度试点。新农保方案是借鉴过去农村养老保险和地方农村养老保险制度的经验，汲取过去农村养老保险制度的教训，结合我国农村目前的经济形势，以及农民的养老现实需求建立起来的具有可操作性的农村养老保险制度。新农保制度的参保范围是16周岁及以上，未参加城镇职工养老保险的农村居民。新农保基金来源于个人缴费、集体补助、政府补贴。个人缴费的标准为100元、200元、300元、400元、500元5个缴费档次，地方政府可根据当地情况增设和适当调整缴费标准。新农保采取社会统筹和个人账户相结合的制度模式。新农保养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，个人缴费、集体补助以及地方政府对农民参保缴费的财政补贴全部进入个人账户。政府对参保农民全额支付基础养老金55元，其中中央政府对中西部地区按基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予一半的补助。

三、我国新农保制度目前存在的问题

新农保制度是在我国农村建立的统一的、普惠型的养老保险制度，具有保险和福利的双重特性，能较大地调动农民的参保积极性，并且对农村老年居民能起到基本的生活保障作用。但是新农保制度目前仍然存在一些问题，有待于进一步完善。

1、养老金收入替代率低，新农保保障水平不高。新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金待遇水平较低，每月55元，一年660元，以2009年为例，2009年我国农村家庭人均纯收入为5153元，新农保基础养老金占家庭人均纯收入的比例是12.8%，即新农保基础养老金收入替代率只有12.8%。新农保基础养老金收入替代率远远低于我国城镇企业职工养老保险基础养老金替代率20%，与城镇职工养老保险水平相比，收入替代率差距较大。另外，地方政府对农民参保缴费给予每人每年不低于30元标准的财政补贴，每人每年

30元的财政补贴对于农民个人账户养老金补贴作用不大。新农保保障水平总体较低，难以满足农村老年居民切实的生活需求。2、新农保基层经办机构欠缺，工作网络薄弱。当前新农保制度的基层经办机构欠缺，很多地方新农保业务，由当地养老保险管理局经办，比如湖北省南漳县、石首市。有些地方新农保的缴费工作由当地财政部门代为收缴，比如湖北省竹溪县、宜都市等地方新农保的工作信息网络很不健全，参保人员的参保信息基本上都是由工作人员用原始手工账本进行记录，这容易造成数据的遗失，而且也无法核实农民在参加新农保的同时，是否还参加了城镇企业职工养老保险或者其他社会养老保险。新农保工作网络的欠缺，影响了农民及时便捷地参保缴费，也影响了老年农民及时领取养老金，同时还容易出现农民瞒报参保信息、多领取养老金等问题。

3、新农保与其他养老保险制度衔接困难。目前新农保与城镇职工养老保险、地方养老保险、失地农民养老保险等养老保险制度的衔接机制还没有建立起来，各养老保险制度之间转移困难。特别是与城镇职工养老保险制度之间的衔接。城镇职工养老保险资金来源于个人缴费、单位缴费和政府财政补贴，城镇职工养老保险将单位缴费和政府财政补贴这部分资金用于社会统筹，但是新农保资金缺乏单位缴费这一项，很多地区集体补助也没有实际补助到位，新农保资金的社会统筹部分只有政府的财政补贴，这造成了新农保与城镇职工养老保险之间转移接续难度大。此外，随着城市化进程的推进，农民在城乡之间流动频繁，部分农民在进城务工时不仅参加了城镇职工养老保险，还有可能回到农村参加新农保。由此可见，新农保与城镇职工养老保险衔接困难，已经成为农民参加社会保障过程迫切需要解决的问题。

4、新农保统筹层次低，基金保值增值难。虽然新农保政策规定，有条件的地区可以实行省级统筹，但由于各地的经济发展水平以及政府财政实力存在差别，大部分地区新农保还是以县级为单位进行统筹。由于新农保统筹层次低，地方政府对新农保资金投资运营能力薄弱，还存在着资金管理不规范、投资收益率低等问题，导致新农保基金面临着较大的资金贬值风险。

四、我国现阶段完善新农保制度的建议

1、提高新农保收益率，促进新农保基金的保值增值。新农保基金主要以银行存款和购买国债为主，在保证新农保基金安全的前提下，应适时开拓新农保基金投资渠道，选择投资收益率高，风险小的项目，比如通过债转股、交通债券、贷款等方式投资国家大型公共工程、公共设施以及公益建设项目等，一方面促进国家基础设施建设，另一方面可以促进新农保基金的保值增值。

2、建立健全新农保经办服务平台，提高新农保的经办能力。首先，地方政府社会保障部门应重视新农保业务经办网络的建设，切实建立起新农保的工作网络和信息系统，为新农保业务提供基本的操作平台。其次，配备相关专业的工作人员，全面提高新农保工作网络的经办能力和服务水平，为广大参保农民提供便捷高效的服务。

3、统筹城乡发展，促进新农保与其他养老保险制度之间的衔接。农民在城

乡之间流动，工作地点经常发生转换，他们的社会保险关系需要在城乡之间跨地区进行转移接续。针对这一情况，社会保障有关部门应该尽快出台新农保与其他养老保险制度的衔接办法，统筹城乡养老保险发展，促进各养老保险制度间的平稳衔接与过渡，保障广大农民的养老保障权益。

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