2000年以来,尤其是2003年十六届四中全会以来,天津将加快农村城市化进程、统筹城乡发展作为经济社会发展的一项战略任务,逐年加大了新城建设和小城镇建设的投入。

天津城乡一体化发展的成功经验与长效机制

李学锋

2000年以来，尤其是2003年十六届四中全会以来，天津将加快农村城市化进程、统筹城乡发展作为经济社会发展的一项战略任务，逐年加大了新城建设和小城镇建设的投入。2005年下半年开始，在结合本地实际和总结往年经验的基础上，天津围绕着破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和资金约束等难题，经过反复调查研究，探索出一条“以宅基地换房”建设小城镇、推进社会主义新农村建设的新路子。与此同时，为了疏散中心城市功能、完善城镇体系，天津也加快了新城发展的步伐。

新城发展和小城镇建设的推进，有效加强了城乡的沟通和联系，为农业产业化发展、农民收入来源的多元化提供了良好条件。2006年以来，天津郊区城市化水平以平均每年3%的速度提高，到2009年，郊区城市化率达到58%。“大城市、大农村”的状况得到了很大改观，一个城乡融合的现代化大都市局面基本形成。农村居民人均纯收入从2005年的7202元增长至2008年的9670元，年均增长超过10%。2008年，城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入比值为1.75，农村居民的恩格尔系数仅比城镇居民的恩格尔系数高2.6个百分点，城乡差距小于全国平均水平（全国城乡居民收入比高于3，城乡恩格尔系数相差7.2个百分点）。

一、以小城镇建设和新城发展推动城乡一体化的“天津经验”

（一）以新城和小城镇建设为重要抓手

近年来全国各地在新农村建设和城乡一体化方面的探索表明，单纯就

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农村谈农民出路问题、就农业谈农民增收问题，都会难以避免地遇到政策回旋余地小、投资大、见效慢等障碍。用城市化的思路将农民集中起来，减少了公共服务均等化过程中的成本支出，也加速了城乡要素市场一体化、就业市场一体化和社会保障一体化的过程。

天津通过发展新城和建设小城镇加强了城乡联系，在更大范围内实现了土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移了农村富余劳动力，为以工促农、以城带乡、城乡共同繁荣发展奠定了重要基础。

（二）以尊重农民意愿为前提

农民是新农村建设的主体，也是小城镇建设的主体，农民进城以及农民市民化是城市化的重要内容。因此，推进城市化进程，统筹城乡发展，首先必须尊重农民自身的意愿，尊重他们的选择，满足他们的合理诉求。

天津市在统筹城乡发展过程中，始终强调要深入细致地做好群众工作，充分听取农民的意见和建议，尊重他们的意愿，保障他们的利益，满足他们的需求。群众不了解的东西要给他们解释清楚，了解了才能理解，理解了才能支持。在实施“以宅基地换房，农民自己申请，要自愿；第二是自愿整理好自己的宅基地，事先要有法律手续，要签协议。如第二批“九镇三村”试点过程中，就明确要求试点方案必须征求农民意见，有90%以上的农民赞成才能开展试点工作。要提前让农民见到房型设计图，并做好登记、确认等工作，确保公开透明，让农民放心、满意。

对农民意愿的尊重，不但减少了统筹城乡发展过程中的阻力，保障了新城建设和小城镇建设的顺利推进，也有利于构建城乡良性互动的长效机制。

2000年以来,尤其是2003年十六届四中全会以来,天津将加快农村城市化进程、统筹城乡发展作为经济社会发展的一项战略任务,逐年加大了新城建设和小城镇建设的投入。

（三）以政策创新，尤其是土地政策创新为突破口

在传统的政策框架下，城乡要素流动受到多重制约。要改变城乡割裂发展的状况就必须在政策设计上有所突破。城乡土地制度差异是城乡要素市场割裂最重要的制约因素。因此，统筹城乡发展首先必须在土地利用和开发方面有新的思路和举措。新城建设过程中的开发模式创新和小城镇建设过程中的“以宅基地换房”是天津市统筹城乡发展过程中政策创新的两大亮点。

在京津新城和团泊新城的开发建设过程中，天津在强调政府主导作用的同时，更加重视市场在城市建设中的主体作用，充分利用开发企业强大的资金实力和丰富的市场运作经验，加快新城建设。京津新城在建设过程中坚持政府指导扶持、企业建设管理的原则，引进了珠江投资和合生创展等知名企业，通过体制创新、资源整合，实现超常规发展。团泊新城在建设过程中同样引进了津滨发展、天房集团等实力企业，通过规划引导、科学定位、滚动发展，推动了团泊新城的迅速崛起。

“以宅基地换房”建设农村小城镇，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民意愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地（村庄建设用地）按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发的出让土地，用土地出让收入来平衡小城镇的建设资金，从而实现人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产转移，明

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显改善生活、居住环境，提高文明程度，享受城市化成果，真正实现安居、乐业、有保障。

（四）新城和小城镇的综合化、配套化发展

现代城市规划中的“新城”已经与传统意义上的卫星城和产业园区有了根本区别。现代城市规划在功能分区上强调融合发展，有机、混沌是当代城市空间的典型特征，传统意义上的严格功能分区已经远离了潮流。

天津市在发展新城和建设小城镇的过程中，既强调天津市全域的统筹和协调发展，又注重城镇自身的独立性，将人口和产业配套、职住平衡作为重要目标。9个郊区县中心城市原本就是所在区县的政治、经济、文化中心，延续着综合化的发展模式。京津新城是集工业园、商贸、教育、休闲会展及文化居住于一体的现代化国际移民卫星新城。团泊新城则是以休闲、旅游、生态为特点，以浓绿、重水、环保为特色，集休闲度假、体育运动、娱乐健身、商住会议、教育培训、科技研发功能于一体的中国北方水上旅游城市，也坚持了综合化、配套化的发展方向。

在小城镇建设过程中，天津也强调要充分考虑经济社会和人的全面发展需要，努力保留农村的优点，克服农村的缺点，引入城市的优点，扬弃城市的弊病，科学划分居住、服务、产业等功能区，形成有特色的区域布局。以华明示范镇为例，该镇选址在空港物流区对面、高速公路与津汉公路相交处，交通便利，区位优势明显，适应了本镇村民从事物流业的传统，考虑了经济社会发展的长远需求。镇内科学划分了居住、服务、就业的区域功能布局，合理安排了居住、商业、学校以及休闲娱乐场所等配套设施。

（五）高度重视产业发展和园区建设

2000年以来,尤其是2003年十六届四中全会以来,天津将加快农村城市化进程、统筹城乡发展作为经济社会发展的一项战略任务,逐年加大了新城建设和小城镇建设的投入。

产业发展是城镇发展的根基，是农村城市化和城乡一体化的重要动力。园区建设既为产业发展提供了基本载体，又对专业化集聚发展提出了要求。通过园区建设带动产业发展，是节约建设用地、形成规模优势、减少生态环境影响的必然要求。

2007年的《关于加快天津市乡镇工业区发展的意见》要求，新建小城镇的产业发展强调利用原有产业基础，发挥自身优势，并按照产业结构调整的要求，努力形成“一镇一业”、“一村一品”，真正实现产业立镇、产业兴镇，不断提高农民收入，实现可持续发展。比如，东丽区华明镇试点，规划考虑就业方向是邻近的空举世物流加工区和具有自身传统特色的运输物流服务区；小站镇试点，规划了“小站练兵”旅游产业园和具有优势的阀门制造工业小区。

2009年出台的《关于整合提升发展区县示范工业园区的若干意见》针对103家乡镇工业园区普遍存在的布局散、规模小、水平低、资源消耗大、污染点源多等问题，决定对全市区县工业园区进行资源整合，选择一批基础条件和发展前景好的工业园区作为全市重点支持的区县示范工业园区，在政策上予以扶持，加大投入力度，促进健康发展，尽快培育成新的经济增长点。

二、城镇体系建设和城乡一体化发展面临的挑战和问题

（一）主副中心城市与新城之间缺乏良性互动

中心城市和滨海新区核心区分别是天津的主副中心，应当在产业结构调整、空间布局优化、城乡统筹中发挥主导作用。但是，一方面中心城市原有的产业辐射力不强，在改造和提升过程中产业转移和带动能力比较弱，

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示能为新城发展提供基础；另一方面副中心发展风刚起步，自身的产业聚集优势还没有形成，对其他区县的带动能力短期内还难以显现出来。因此，新城在发展过程中只能因势利导，充分利用区位和交通优势、重大基础设施工程（如城际高速铁路）、现有发展基础和外围辐射源带动（如北京的带动）等。如此一来，中心城市的发展和新城建设在很大程度上就缺乏良性互动。

这一局面可能带来的影响包括：一是如果中心城区着力发展服务业，却与周边新城缺乏互动，那么，中心城区为谁服务？二是如果新城不能为滨海新区发展预留足够空间，那么滨海新区发展到一定水平之后，因腹地范围限制，整体发展将受到严重制约。三是中心城区的相对孤立必然会使市域范围内的城市等级体系出现紊乱，影响城市发展的整体纯净。

（二）区县、街道（乡镇）发展冲动与总体规划协调困难

在市政府对区县、街道（乡镇）放权让利之后，地方发展经济的冲动必然会集中迸发。地方发展冲动对增强城市经济活力、提升整体发展水平在总体上将发挥正面效应。但是，在“发展导向”和“GDP导向”下，地方利益、局部利益驱动下的地方行为可能会对城市规划提出的原则和目标构成挑战和威胁，维护城市规划和政策的权威性、确保城市发展总体目标的实现将成为一个现实问题。

这一局面可能带来的影响包括：一是定位重复，恶性竞争。在已经完成的区县城乡总体规划中，至少有6个区县明确提出了“宜居城市”的定位，5个区县明确提出要将物流业作为重点产业发展。重复定位不但使新城缺乏自身特色，还为区县之间的恶性竞争埋下了伏笔。二是事关发展全局

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的重大问题可能受到多重制约。如生态环境问题就可能由于区县之间权责难以区分而陷入困境。

（三）农民、“新市民”增收和就业问题的困扰

城乡能否统筹发展，城市化能否顺利推进，关键取决于农民能否持续增收，“新市民”能否有相对稳定的就业机会。不论是就业，还是增收，都取决于产业发展以及产业类型选择对就业容量的影响。

从天津城乡居民收入差距的发展趋势看，城镇居民收入增长仍然要快于农村居民收入增长，二者的差距有扩大的趋势。同时，由于整体发展水平的制约，天津农业产业化水平还不够高，小城镇聚居区产业规模和就业容量有限，居民收入水平还比较低。

从长远看，如果相关产业发展滞后，不能提供较为充分的就业机会，“新市民”与原有城市居民的收入对比，由于“新市民”在就业机会、受教育水平等方面总体上处于劣势，在就业中将受到更多制约，收入水平也相对较低。这一趋势超不能在发展中得到逆转，目前的收入分配格局就会固化，对城镇化的顺利推进和和谐社会的建设都将带来长期不利影响。

（四）新城和小城镇的规划建设存在诸多不合理之处

新城和小城镇规划片面追求职住分离。新建宅基地换房居民区远离产业园区，增加了通勤成本，既增加了园区企业建设职工宿舍的成本，又减少了住房富裕家庭的房屋出租收入。

区县特别是新城公共交通建设滞后。新城和小城镇相对独立发展之后，要素的自由流动就对提升区域整体发展纯净至关重要。公共交通发展中的主要问题包括线路设计不合理、发车间隔时间太长、便捷性和舒适性差、

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价格畸高等。

（五）小城镇遍地开花影响新城聚集效应发挥

由于新城和小城镇之间分属不同利益主体，新城经济发展实力又不足以对周边小城镇发挥有效的辐射和带动作用。因此，二者的直接竞争和对话，对新城的聚集作用构成了一定程度的挑战。

小城镇建设虽然在一定程度上加快了城镇化进程，但是，由于居民点和园区规模比较小，无法发挥城市的聚集作用，无法为产业发展提供良好条件。同时，由于小城镇建设的快速推进，新城对人口的吸引力受到一定程度的抑制。在普遍的投资争夺战中，由于小城镇园区具备更灵活的政策，新城园区对产业的聚集作用也受到影响。

三、促进天津城乡一体化发展的长效机制

构建天津城乡一体化发展的长效机制，关键在于把握住一个核心，处理好三个关系。一个核心是始终把农民市民化作为推动城乡一体化发展的核心。三个关系分别是政府发挥主导作用和市场发挥基础作用的关系、不同层级政府之间的关系；工业化与城市化的关系；经济社会发展、城市空间拓展与生态环境保护之间的关系。

（一）始终把农民市民化作为城乡一体化的核心

农民市民化的过程，不只是简单的居住地变迁和人口聚集，更重要的是生活方式的市民化。基础设施和共同服务均等化、公平的发展机会和竞争环境、“新市民”能力建设以及城镇文化建设是加快农民市民化进程、减少城市化过程中冲击和矛盾的有力措施。

应该以人均占有量为基本依据，确定城镇基础设施和公共服务的数量、

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等级以及投资强度，尽快实现基础设施和公共服务在全市范围内的统筹，为“新市民”提供生活方式城市化的基本场所和条件。

应该破除一切不利于“新市民”就业和发展的机制和政策。努力尽快消除新老市民在养老保险、医疗保险、失业保险等方面的缴费标准、补贴标准和领取标准的差异。在就业和招工方面，不应对“新市民”存在任何形式的歧视。临近居住区的物业保安、市政、保洁、绿化以及商业区底商、市场等就业岗位，应优先安排“新市民”。还可以通过设立“新市民”创业基金，鼓励“新市民”通过在城市创业实现致富梦想。

应该通过职业培训、成人教育等途径提高“新市民”素质和适应城市生活的能力。广泛开展劳动技能培训，使“新市民”提高综合素质，掌握劳动技能，提高其在城市的谋生能力。通过社区学校、夜大等不同途径，大力发展针对“新市民”的成人教育，提高“新市民”的科学文化素质，提高其适应新情况和新生活的能力。

应该通过丰富多彩的文化活动，帮助“新市民”尽快形成适应城市生活的思想观念。“新市民”对原来的乡村生活总是充满怀念，对还未适应城市生活的人来说更是如此。要逐步改变其观念，可以通过丰富多彩的社区文化活动，增强其对城市生活方式的认同感，增强其对新社区的归属感和集体荣誉感，适应新型邻里关系。

此外，城乡一体化最终成效如何、能否持续顺利推进，关键要看城乡居民的认可度和满意度。要把城乡一体化与城乡人民生活水平的改善和提高紧密结合起来，经常性地回顾和检讨：在城市发展和城乡一体化过程中，城乡居民得到了多少实惠。要听取城乡居民，尤其是农民的意见，在城乡

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一体化的具体路径和具体步骤上充分尊重农民自己的选择。

（二）正确处理政府发挥主导作用和市场发挥基础作用的关系、不同层级政府之间的关系

在城乡一体化过程中，合理确定政府的行为边界是推动城乡一体化健康可持续发展的基本要求。市场在资源配置中发挥基础性作用，这是社会主义市场经济的基本要求。在推动城乡要素市场一体化的过程中，尊重市场规律、充分运用市场机制是必然要求。同时，城乡一体化作为一项政策性很强的工作，又必须充分发挥政府在公共服务均等化、扶持弱势群体等方面的作用。

尊重市场规律的基本要求是，在城乡一体化过程中不搞“大跃进”，不提不切实际的发展目标。城市化、城乡一体化根本上受制于经济社会的总体发展水平，也受制于城乡有别的体制框架。体制框架可以通过政策创新有所突破，但经济社会发展阶段却不可能轻易逾越。政府的作用应当主要体现在提供基本生活保障、提高和改善人的基本素质、维护公平正义的经济社会秩序和竞争环境等方面。

在正确处理政府的市场作用的基础上，还应当合理划分不同层级政府之间的权、责、利。在法律框架内，依据一定原则，合理划分市政府、区县政府和街道（乡镇）政府权利，这是构建合理城镇体系、激发区县活力的重要要求。各级政府权限划分的基本原则是既要有利于发挥区县积极性，又要便于统一管理，维护市政府的权威。事权划分应与财权划分相结合。划分事权，不能成为推诿责任的借口。将事权改革与财权改革结合起来，承担多少任务就应当拥有多少相应的财权，做到“财”随“事”转。权利

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划分要与部门责任制、决策责任制等制度建设结合起来。谁决策，谁就应当负担决策责任。一旦因决策失误造成损失的，决策者和决策部门要承担相应责任。当前，天津市已经将赋予区县更多自主权作为推动新城加快发展的重要举措，并在事权下放方面做出了一些实质性改进。体制改革部门应在以往下放权限经验的基础上，梳理有关不同层级政府权限的法律文件，制定事权划分的规范性文件。

（三）正确处理工业化与城市化的关系

作为经济社会发展的两大驱动器，工业化和城市化相互促进、相互制约。工业化是内容，城市化是形式。没有城市化发展，工业化就没有发展空间，失去了依托；没有工业化，城市化就成了形象工程。城乡一体化发展的根本要求是工业反哺农业、城市反哺农村。工业不发展，城市化缓慢，政府财力有限，“弱城市”带动“大农村”就只能是一句空话。

当前，制约天津城乡一体化发展的根本因素还在于经济社会发展水平。从天津的城市定位看，作为北方经济中心，经济发展既是国家和区域发展赋予天津的历史使命，也是天津增强城市辐射能力的必然要求。对天津而言，目前阶段盲目强调现代服务业发展，既缺乏根基，又面临北京的激烈竞争。因此，工业化在今后相当长的历史时期内都将是天津经济发展的根本动力。

推动城乡一体化，就必须逐步摆脱弱质工业化路径。项目布局上的散乱、以资源发展工业、因陋就简、企业之间相互联系差，是天津传统工业化的典型特征。摆脱这一模式的根本要求是，抓住龙头、带动下游、有序发展。要通过大型企业的引进和龙头产业的加快发展，带动与之相关的中

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小企业跟进；通过重点园区发展，带动中小园区发展。大企业、重点园区在整个工业体系中发挥龙头作用，直接参与国际市场竞争，中小企业、中小园区发挥配套功能，为大企业、重点园区提供良好的配套，逐步形成链式发展格局，延长工业生产价值链。

推动城乡一体化，就必须综合发展不同类型、不同技术水平产业。高新技术产业、大企业集团代表了天津工业化水平，是财政税收的重要来源。但是，中小企业和一般加工工业发展，既是形成合理企业网络、提高产业组织绩效的必然要求，又是经济发展惠及民众的重要途径。资本密集型产业加快发展是重化工业阶段的必然现象，但是劳动密集型产业发展也是吸纳劳动力、解决就业问题、提高居民收入的有效途径，在推动城乡一体化过程中具有不可替代的作用。

（四）正确处理经济社会发展、城市空间拓展与生态环境保护之间的关系

生态环境是影响人民群众生活质量的重要因素。在城市化和城市空间快速推进的过程中，生态环境问题尤其应当引起重视。天津市推进城乡一体化过程中的生态环境保护政策应着重突出以下三个方面。

一是走多元化的城乡统筹发展路子。在目前阶段，集中化、集约式的小城镇建设是统筹城乡发展的重要途径。但是，这并非城乡一体化发展的惟一途径。从生态环境保护、生产生活方式多样化保护等角度来看，则不应片面追求集中，“宜农则农、宜工则工”，“宜城则城、宜乡则乡”的多元化模式应该成为城乡融合发展的主体思路。

二是协调好区县、街道经济发展冲动与生态环境保护之间的关系。在

2000年以来,尤其是2003年十六届四中全会以来,天津将加快农村城市化进程、统筹城乡发展作为经济社会发展的一项战略任务,逐年加大了新城建设和小城镇建设的投入。

滨海新区加快开发的形势下，区县和街道、乡镇都已经认识到“十二五”时期是加快经济发展的绝好机遇期，上项目、建园区成为他们的共同选择。经济快速发展的过程中，土地资源的耗费、生态环境的压力陡然增加。因此，应该制定较为严格的生态环境保护制度，提高产业发展的环境准入门槛，加大环境保护投入，完善环境保护基础设施，严格环境评价程序和实质审查，并对污染指标、环境质量进行实时监控，对环境违法违规行为及时间问责，绝不走先污染、后治理的老路。

三是严格城市绿地规划，城市空间拓展绝不允许突破生态红线。紧密联系、相对独立的多中心共同发展、共同繁荣是天津市合理城镇体系的基本要求。主副中心和新城，乃至小城镇，都应该维持相对独立性，即使将来城市空间进一步拓展，也不能越过生态红线，搞所谓“一体化”，否则又成了另一种形式的“摊大饼”。