第七章 公共政策问题形成与认定

公策问题形成与认定，是政策制定过程的起 点，也是它的重要的环节。 美国学者邓恩强调,政策问题构建在整个政策 分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问， 有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以 至会凸现问题的解决方案， 即问题找准了，问题也就解决了一半。 本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性， 并探究其形成、提出和分析的方法等，最后分 析政策议程问题，即如何将公共政策问题提上 社会和政府的议事日程问题。

第一节

公共政策问题的界定、 内涵、属性与分类

一、社会问题、公共问题和公共政策问题要弄清公政问题，势必首先涉及问题、私人问 题、社会问题、公共问题和公政问题 等概念。 1.所谓问题 (Problem),通常泛指实际状 态与社会期望之间的差距。正因为这种差距， 才导致很多紧张状态。

2.社会问题(Social problem)、公共问题 (Public problem) 和公共政策问题(Public policy problem) 这三个概念的涵义较为接近， 易于混淆。对此有学者曾从彼此概念外延关系 上提出：三者既有相通之处，也有差异； 3.公共政策问题的定义：~是指 统治集团或社 会大多数人感觉到：现实中出现的某种情况与 他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的 矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动，要求 有关社会公共组织和政府采取行动加以解决， 并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。

公共政策问题的基本内涵包括： 1. 客观的事实或问题情境: 政策问题来源于一 些可以观察到的、能够表述出来的客观事实和 问题情境。 2. 问题的察觉: 客观的事实或情境已为社会大 多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉， 从各自的角度感觉到了问题的存在。 3. 现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人 们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感 觉,有必要采取行动改变这种状况。

4 .团体与组织活动:人们只有采取一定的团体 或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。 5.政府和社会公共组织的必要政策行动：由有 关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政 策行动来加以解决。

三、公共政策问题的基本属性1.关联性与公共性 2.主观性和人为性 3.历史性与动态性

四、公共政策问题的分类1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分 为结构优良、结构适度和结构不良三种类型: (1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有 一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也 仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方 面，能够达成一致。 (2)结构适度问题是指涉及一

位或数位决策者在相 对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能 够反映目标的一致性。但结果是不确定的。

(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用 无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案 及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险 2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问 题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外 交问题、民族问题等等。 (1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织 和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题 时，首要遵循的是合法性的原则。

(2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与 发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的 原则。 (3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的 利益和主权原则。 3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性 问题、区域性问题和地方性问题。国家既存在 统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域 性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政 策体系。

第二节 公共政策问题的形成与提出我们必须特别关注两个方面： 一是公共政策问题的形成因素到底有哪些？ 二是公共政策问题的提出主体又会有哪些？

一、公共政策问题的形成因素1.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内 和国际两方面。 (1)国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突 破、环境变化和社会的演进等五个方面。 (2)国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、 军备升级等。

2.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响， 还会受人们主观因素的作用。在客观条件一 定的情况下，主观因素的变化(如价值观的 更新、人们期望目标的改变 等)也会引发许 多新的公共政策问题。 3.还需要注意的两点是： 很多因素可能同时发生; 经济全球化和金融全球化使得国内外因素相 互影响。

二、由谁提出公共政策问题通常，提出公共政策问题的主体主要有: 1.政府部门; 2.政治领袖; 3.政党组织和利益集团; 4.大众传媒; 5.各类政策研究组织.

第三节 公共政策问题的分析方法公共政策分析本身是一个多层次的、动态的过程，通 常包括政策问题分析、政策方案分析和政策执行与结 果分析等方面。 政策问题的分析与其他阶段的分析既有共性也有区别 共性在于: 都是为了发现问题和解决问题; 区别在于：政策问题的分析侧重于对现实与人们的 价值理念、期望值、固有规范等之间所存在的差距。 国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们 分别对边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、 头脑风暴、假设分析等六种方法作一简单介绍。

一、边界分析法1.

边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际 范围进行分析和界定的方法。 2.边界分析往往有三个步骤： (1)饱和抽样:通过多重阶段的抽样，尽可能广泛地 获得利益相关人的饱和样本，了解他们对有关政 策问题的观点及其差异 。 (2)诱导性提问:其目的是要引出对问题的各种不同 陈述。以多种形式(如当面交谈、电话交谈等) 诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题。 (3) 边界估计:可利用元问题边界图，横轴表示政 策利益的相关者，纵轴反映问题的概念要素。

3.该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求， 能帮助弄清政策问题的本质与特征、成本与效 益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定 是完全肯定的。

二、多角度分析法：即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策 问题的全面了解和解决办法的分析方法。1.个人角度:许多政策抉择往往与决策者个人密 切相关，因而政策问题的分析必须高度重视决 策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求 等对政策问题的影响。

2. 组织角度:重视从组织角度进行分析,分析组 织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对 有关政策问题的影响。通常,它采用标准的操 作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现 目标、改进业绩只有很低的相关性。 3.技术角度：从纯技术角度进行分析,可以探 寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题 的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地 反映出来 。