这是一篇有关农村基础设施投资与运营管理的综述性文章

年第

期

省年踌育未奋字报化务

农前基础设施回投资与运菌窗理研究综述傅晋华中国人民大学农业与农村发展学院摘要,

北京,

从世界上许多发展中国家以及中国的实际情况来看,

农村基础设施领域面临的巫待解决的关,

健问题之一是如何提高投资效率关键词

改善运营绩效,

。

本文针对这一问题

从农村基础设施投资及运营管理两。

方面对已有的研究进行了详细梳理与总结

以期在此基础上展开进一步讨论

农村基础设施几

投资管理

运营管理文章编号一

中图分类号

文献标识码,

《、

一

一

《

年世界发展报告》指出,

基础设施可以为经济增长

减轻贫困和环境可持续创造重大收益。

,

但

只有在它提供的服务可以对有效需求作出反应而且效率较高时才会这样

目前在很多国家。

,

尽管基础设施

存量方面的大型投资一直在进行

但是这些财产并没有产生需要的服务数量或质量,

造成这一后果的主要,

原因在于缺乏对基础设施项目的有效管理流”、

投资效率低下’

。

这些问题同样存在于中国农村基础设施的投资与运营管理中“

。

比如,

,

政府财政资金管理不善

“

截选

漏损

”

严重

依照长官意志大搞

“

形象工程、

”

、

“

政绩工程

”

项目选择缺少适用性和长远性,

,

择机制缺少科学性和民主性

投资渠道单一

形式单调、

,

缺少对于潜在社会资源的积极动员和制度保证

注重建设过程而忽视建成项目设施的维护保养

经营管理。

等等,

。

这些问题如果得不到根本的解决,

则国

家对农村投人的大量资金必然不能发挥应有的效应高资金的使用效率在这些方面,、

所以

在中国目前财政紧约束的前提下。

讨论如何提

改善基础设施项目的管理绩效。

,

从现实的角度来看是更有意义的。

学术界已经进行了大量的研究,

讨论的重点大致集中在两个领域本文将围绕这两方面,

一是关于农村基础设

施的投资管理研究

二是关于农村基础设施的运营管理研究,

详细梳理已有的研究

成果

,

总结各方观点

以期在此基础上展开进一步探讨

。

一

、

农村基础设施的投资管理研究一是什么因素影响对

关于农村基

础设施的投资管理收稿日期一一

,

已有的研究主要集中在三个前后连贯的问题上

基金项目

国家自然科学基金应急项目

“

社会主义新农村基础设施建设与管理研究,

”

项目批准号,

峨鸿

。

作者简介,

傅晋华

一

,

男

,

中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生

主要研究方向为农村财政。

、

农村公共投资、

。

农村基础设施

俪如农田水利设施、

是基础设施的一个子系统高质量耕地、

研究对象的地域范围限制在农村之中、

本文所研究的农村基础设施包、

括提高生产经营能力灾体系等等、

、

农电设施建设、

科技开发与推广基地、

、

通讯信息网络

道路桥梁设施、

禽畜疫病防如

改善人居环境、

如村庄规划

饮水安全设施、

洁净能源设施

环境保护设施。

、

荒漠化治理工程“

等等投人

、

增强社会保障

乡村公共卫生和医疗设施

普及教育和转岗就业培训设施引进国外先进农业技术资金、

等等

的基本硬件设施

而农村建设中的

软件

”

例如粮食主产地区的

奖励

、

畜牧优良品种补贴

、

义务教育经费补贴等等

暂不作为研究的主要内容

。

这是一篇有关农村基础设施投资与运营管理的综述性文章

农村基础设施的投资一

,

二是投资机制如何、

,

三是具体的投融资方式有哪些,

。

鉴于农村基础设施投资也具有。

一般基础设施项目投资大

风险高,

、

资金回收期长的特点

故而对投资管理的研究非常重要。

有关农村基础设施投资决定因素的研究

和城市基础设施发展相比

我国农村基础设施建设长期严重滞后。

在很多农村比如,

,

农民的生产生年代末,,

活条件还很困难

,

相当部分的贫困人口还不能获得有效的公共服务,,,

到。

世纪

我国还有

饮用水【一

’“

。

的村没有通公路灌溉和校舍等设施也巫待改善有一半多的村不能喝上安全卫生的”此外我国农村公共投资的水平在不同区域间有很大差异〕调查表明有的村在

年间有。

多个公共投资项目

,

’一些村只有一至两个公共投资项目“,

。

究竟是什么因素

对包括基础设施在内的农村公共投资施加影响以及影响的程度如何

这成为目前研究者关注的一个

热点问题行了分析因素,

张林秀等。

利用全国,,

个村的大样

本实地调查数据,

,

对农村公共投资的影响因素进,

研究结果表明

除了一些政策因素以外

当地经济发展水平是影响农村公共投资的重要。

一般来说。

在工商业较发达的村公共投资活动也相对较多,,

对于外出务工人员较多的村来说、

由于本地公共投资对外出务工人员的收人等作用较小

因此这部分村民就不那么愿意对村里进行公

共投资

从政策实施角度看。

上级政府的公共投资更多地投向贫困地区、

偏远山区。

、

农业生产条件

差的地区或少数民族地区

这种投资战略有助于统筹区域发展

降低区域差异〔”,

张晓波等

利用在江苏省。

个县

个村的实地调研数据。

着重研究了村民自治对农村公,

共投资的影响总支出。

研究结果表明

,

选举产生的村干部往往会通过从企业寻找资源以增加财务总收人和就村财务支出而言。、

但是

,

私有化增加了向企业征收税费的难度。

单靠村民选举还不能保,

证提高农村基层公共投资的比例并降低行政开支的比例部肆意挥霍的机会齐下福等】。〕

权利分担可以增加透明度

从而降低村干

为了提高公共投资的效率

,

村民参与,

政府机构之间的相互制衡必须双管。

国家的许多政策措施会对农村公共投资产生影响

比如农村税费改革和村治理方式变化,

罗仁,

针对这个问题

,

利用,

多个村公共投资和村级治理情况等的数据,

研究了我国农结果表明。

村村级公共物品投资的影响因素

特别是农村村民直接选举和农村税费改革的作用,

。

农

村治理模式的变革表现为农村村主任上任方式的变迁税费改革的实施在切实减轻农民负担

其对农村公共投资有显著的正影响,,

而农村

增加农民收人的同时

也会造成农村村自筹的公共投资显著

减少

。

虽然农村税费改革后上级政府加大了对农村公共投资的力度。

但还不能完全抵消税费改革造

成的负面效应一步加强。】〔〕

为了实现统筹发展和社会主义新农村建设的要求

,

对农村公共投资的力度还需要进

二。

有关农村基础设施投资决策机制的研究,

由于农村基础设施大多具有公共物品或准公共物品的属性,、

故长期以来

,

各级政府被视为其主。

要提供

者并且投资一般是通过国家财政拨款转移支付等形式由政府来完成‘厂’〕”〕’二‘从公共财政的视角对农村基础设施的供给问题进行了较为深人的研究〔”

对此

,

不少学者

。

但问题是效应此,,

,

这种完全由政府“

“

自上而下、

”

分派的投资机制很容易产生许多资金管理方面的负面以及各种““

比如资金使用上的,

跑

、

冒

滴

、

漏

”

形象工程”

”

、

“

政绩工程在农村,,

”

的大量出现

。

对。

不少研究认为,

问题的关键在于目前这种

自上而下

的投资决策机制存在内在的运行缺陷,

比如

贾康等

就认为

,

由于管理体制和决策机制方面的原因’

包括基础设施建设

在内的许多公共服务供给严重背离农户需求领域存在大量的结构性供求失衡服务需求不符。”〕,

〕

林万龙

也认为

目前我国农村公共服务

而这种失衡的一个重要表现是政府的公共支出项目与农户的公共

因此

,

从农户需求角度来探讨农村基础设施投人机制问题逐渐成为大家关注的

热点

。

这是一篇有关农村基础设施投资与运营管理的综述性文章

对此

,

国际学术界从一个更宽泛的层面,

,

即公共品的需求角度,

,

进行了广泛而深人的研究

。

在

理论研究方面

建立了公共物品需求模型和表达偏好方法。

在实证研究方面

提出了显示偏好方法相比之下,,

山

。

国内学术界对农村公共物,

品的需求问题目前还研究较少已有的研究大多以农户问卷调研形式通过农户对给定公共服务的’】‘川这些研究主要进行的是对农户回答的统计分析需求意愿排序来确定农户的需求优先序「”,

基本不涉及需求理论和更为严格的实证方法的应用胜根和张林秀等,

。

在另一项关于我国农村公共投资的研究中,

,

樊

计算了主要农村公共投资的回报率

可以作为农村公共物品需求优,

先序的一个参考总的来说有限。,

’

〕’

。

在包括基础设施在内的农村公共物品需求这样一个重要问题上,

目前的研究还非常

而只有了解目标服务群体,

决策机制三

因此,

—关于这方面的研究还有待进一步深化”

广大农户的真实需求意愿。

,

才能构建适当的农村基础设施投资

有关农村基础设施投融资方

式的研究公共投资的来源主要可分为两大类〕。,

在我国农村类来自村自筹大、

包括村集体和村民集资,

一类来自上级政府乡及以上政府另一和一般基础设施一样农村基础设施也具有投资金额,,

资金回收周期长的特点,

由政府进行单一投资难以达到长期稳定发展的目标农民的资金又十分有限,,,

。

特别是农村税费,

改革后

村一级的投资能力大大削弱。

如何扩大农村基础设施的投资来源,

便显得尤为重要借鉴城市常见的

对此、

,

国内的许多学者都认为、

应该进一步拓宽投资渠道

引进新的投融资方式色〕’’〕“’。。

、

股权融资等模式,

形成多元化的投融资体系,

国际上关于发展中国家基础设施投融资方式的研究也得出了类似的结论

和。

对拉丁美洲地区的研究表明施的预算大幅度减少究表明,,

公共部门正在削减对基础设施的投资巧年前的。

公共部门投资基础设

目前的投资水平仅仅为,

一

’仁

。

等。

的研

上世纪,

年代

发展中国家的基础设施融资主要来自公共投资

、

官方发展资助在私人’〕。

和私人部门投资

而且公共投资占到了绝大多数,

但是

,

这种情况正在逐渐发生变化,

部门参与基础设施融资后总的来说,

所占比重开始下降,、

,

现在私人部门投资已经超过,

不管在理论上还是实践上,

私人投资日益受到重视

这主要是因为私人资金可以减。

轻政府的财政负担

更好地分担风险二、

理清责任

从而加强监督和管理

农村墓础设施的运营管理研究,

农村基础设施的改善一个非常突出的问题。

,

增加建设投入力度是其中的一个重要方面。

却不是唯一的方面

。

科学,

、

合理的

运行管理机制是确保农村基础设施投资发挥效益的关键环节

事实上

,

目前农村基础设施的运营和管护是

现实中有大量农村基础设施由于缺乏明确的管护主体和必要管护资金、

导致项目在

建好之后一

,

由于维护机制不完善,

运转资金不足而影响了其效益的发挥,

。

因此

,

如何改进农村基础设施的

运营和管护机制

以提高农村基础设施的效益

必须加强研究,

。

农村基础设施与市场化,

农村税费改革的实施了重大影响。

在

大幅度减轻了农民负担的同时。

也对原有的农村基础设施运行管理制度产生,

改革使得乡村机构对农村基础设施的管护不再具有稳定的资金来源

单纯依靠一事一议制度指出,

来筹集必要的管护资金在实践中也面临着许多问题,,,

对此

,

世界银行发展报告,

通过市场,

化改革来提高基础设施的经营绩效是一条有效途径市场化能够打破政府垄断根据市场确定基础设施的价格而不是靠政府来定价使基础设施的价格能反映成本’其中在基础设施领域引人竞争由私。,

人部门参与运营与管理已经成为基础设施改革的重要举措的研究表明,

。

,

和

一

抖

在非洲

、

拉丁美洲和亚洲的一些发展中国家’。〔〕

,

已经大量存在在政府补贴下由私人公司提供农

村基础设施服务的实践

这是一篇有关农村基础设施投资与运营管理的综述性文章

然而到目前为止

,

我国真正市场化经营的农村基础设施还很少指出,

,

政府在此领域的经营处于垄断地位、

。

对此

,

周玉玺等,

随着我国农村生产关系的变革。。

,

原来属于国家

集体所有的许多农田灌,、

溉基础设施的管理体制与农户分散经营的管理模式已不适应政府集权供给制度的运行成本以及腐败和”寻租问题预示着完全市场制度安排是可选择的策略〔」卢现祥认为在基础设施领域促进竞争反垄断是当前不少国家改革〔’“,,

〕

。

胡家勇,

地区的一种选择而我国基础设施领域垄断现象还很严重急需进行市场化提出对基础设施领域改革的基本思路是开放基础设施领域产权允许非国有,,,

资产进人敏感性〔”因此

形成较强的所有者约束和有效的治理结构。

强化市场竞争

,

以此提高基础设施企业市场反应的,

,

在农村基础设施运营和管护方面“

,

采用适当的公共政策以促进其运营模式的多样化

是改善当

前农村基础设施项目中广泛存在的面的研究还需要进一步加强。

重建设

、

轻管理

”

甚至

“

只建不管

”

弊病的有效途径

。

今后在这方

二

农村基础设施与参与式管理,

在农村基础设施的运营与管护中施运营和管护的责任用,

由于信息不对称

,

政府不可能替代集体和农户而完全承担起基础设,

。

因此

,

如何在农村税费改

革之后重新定位村集体在农村基础设施运行管理中的作

如何构建把农户作为运营和管护主体的激励机制等等问题

都是摆在研究者面前的重要议题。,

。

世界银行发展报告从发展中国家基础设施建设的经验总结出要从穷人角度出发让礴基础设施使用者参与项目的设计与管理提高效率和服务质量「就我国来看一些学者提出建立专业对此,,

,

,

参与基础设施的运营和管理例如张陆彪等水者协会在中国七年来的实践效果和存在的问题指出用水者协会在节约农村劳动力’吕高弱势群体灌溉水获得能力等方面都取得了成效〕协会

实现农民组织化

、

合作化

,

。

,

实证分析了用、

,

改善渠道质量和提

,

。

同样是针对农田水利设施理所取代式【圳。。

,

徐志刚等

以,

的研究表明

,

自

世纪

年代

,

尤其自

年以来

,

我国农村地区地表水的管理制度改革取得了进展在有些地区,,

传统的集体管理制度已经逐步被承包管理和用水协会管

承包管理和用水协会管理等非集体管理方式已经成为了地表水管理的主要方的研究也表明,,,

王金霞等

我国农村水资源管理改革应该特别关注的一个问题是对农民的”。,

激励机制问题当然,

从长远来看

水资源管理制度改革的持续有效发展需要农民的有效参与〔农民既是农村社区内基础设施的使用者。

从我国目前的情况来看是未来此领域内的热点之一

又是它的主要投资者

,

因此

,

理所

他们也应该成为农村基础设施的主要管理者。

对农民参与农村基础设施运行管理激励机制的研究将

三

、

结论与评述

从国内外研究现状看的话题。

,

如何提高农村基础设施投资效率并改善其运营绩效正在成为学术界及政府关注,

增加投资数量,

、

增设新的投资项目固然重要,

但是在发展中国家普遍面临财政紧约束的前提下。

,

如何使已有的基础设施项目更好地发挥作用拓展。

将更有现实意义。

因此,

,

今后在此方面的研究还需要进一步

具体来说

主要有以下几点

一是进一步分析研究农村基础设施投资决定因素

在此方向上,

我国一些学者已经取得了较好的研究,

成果

。

但

是仍有一些问题没有分析清楚

,

比如国家财政政策对农村基础设施投资的影响,

中央与地方以及。

地方政府间的财政关系对农村基础设施投资的作用机制等等模式意义。

这些都是巫待解决的关键问题

二是从农民需求的角度深人探讨农村基础设施投资决策机制尤其在建设社会主义新农村的今天,,

彻底改变以往,

“

自上而下

”

的供给

农民作为农村社区建设的主体

他们的需求意愿应该是国

家提供公共服务的主要依据。

因此

,

重新构建以农民需求为基础的投资决策机制具有非常重大的现实,

三是继续深人探讨农村基础设施运营管理中存在的问题

这对解决许多现实问题意义重大

。

但是

,

今

这是一篇有关农村基础设施投资与运营管理的综述性文章

后的研究应该在方法上有进一步突破

,

避免过多的

“

泛泛而谈,

”

式的定性分析

,

可以通过对典型个案进。

行深人剖析

,

阐明农村基础设施项目管理中的内在运行机制

从而对提高其管理水平有所帮助

参考文献【助,,

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