城中村改造策略调研报告

福田区城中村改造策略调研报告

（摘要）

序言--调查研究是谋事之基、成事之道

2004年8月底，由深圳市福田区旧城区重建局、中国城市规划设计研究院（深圳）、世联地产顾问（深圳）有限公司、综合研究开发院（深圳）、深圳市社会科学研究院、北京大学研究生院（深圳）六家单位共同组成的城中村改造调研课题组走进福田区13个城中村，展开了历时一个多月的调查工作，亲身倾听来自城中村的声音、真切的体会城中村、了解城中村，为客观、公正、深入地剖析城中村提供真实、可靠的依据，并为最终编制城中村改造专项规划和制定城中村改造策略打下坚实的基础。

本文是《福田区城中村改造策略调研报告》的精简版，全文共分两部分，第一部分为分析篇--透视城中村；第二部分为策略篇--构建和谐社会。

第一部分 分析篇--透视城中村

社会对城中村现象的解释往往表现出非常明显的矛盾心态。一方面，在城市快速发展的情况下，城中村较好地完成了农村地区转向发展的软着陆，同时还接纳了城市其它地区难以接纳的、大规模的、流动性强的低收入群体；另一方面，城中村也出现了诸如违章建设、犯罪率高、社区环境差、社会管理和城市文明欠缺等问题。

城中村伴随着深圳城市发展而生，城中村问题的复杂性，实质上是中国人口问题、城市化问题、工业化进程和深圳城市理想、发展需求等错综复杂因素交织形成的一个时代现象。我们必须在时间、空间都更为宽广的大背景之下，从全面、协调、可持续的视角去认识、了解和剖析城中村。

一、不可忽视的城中村--城中村的问题

（一）环境问题

1、土地利用结构不平衡。教育、文化、卫生、绿地等社会公益性用地比例明显偏低。

2、开发强度严重超标。城中村的建筑密度和空间形态处于失控状态，住宅的日照间距难以满足基本的卫生和生活要求。

3、私宅建设违章严重。市场利益的驱动和政府管理的不力使城中村违法私房成为历史最长、规模最大、最难处理的“老大难”问题。

4、基础设施严重滞后。随着居住人口的增加，水电、排污等基础设施明显不能满足实际需要。

5、环境卫生问题日益突出。恶劣的生活环境使人们的生活质量下降，成为城市的一种安全隐患。

6、安全隐患严重。高密度、高强度的私房建设，使得消防、卫生、安全隐患、无法彻底消除。

（二）社会问题

1、高密度暂住人口聚集在政府管理存在缺失的地区，是产生诸多社会问题的根源。

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2、城中村社会治安问题突出。由于缺乏有效管理，违法犯罪分子常以城中村为据点从事各种违法犯罪活动。

（三）管理问题

1、城中村流动人口缺乏有效的社会管理，带来了众多社会问题，这其中既有股份公司管理上的不足，也有政府管理上的缺失。

2、城中村租户管理环节薄弱是城中村藏污纳垢的重要原因。

（四）经济问题

1、经济活动封闭保守。股份公司和外界的信息、技术、资金和人才交流程度低，形成了一个以租赁业为核心自我封闭的经济体。

2、经济收益绝对依赖地租。城中村经济的封闭性特点导致了它的发展对地租的绝对依赖性。

3、经济结构层次低，成长性弱。出租和管理物业是股份公司主要的经济活动，其收益很少用于投资。

4、产业结构单一。股份公司的经营局限在物业租赁服务业这一产业中，产业结构单一，从而使公司发展的实力非常单薄。

5、土地资源低效利用。福田区作为深圳市的中心城区，土地资源紧张，但城中村土地的潜力和价值却没有充分发挥出来。

6、存在地下经济活动。城中村存在大量处于政府管理和监督之外、不合法、不公开的经济活动。

（五）文化问题

1、传统的土地观念根深蒂固。传统农村意识是使涉及城中村土地和管理的措施难以推进的深层次原因，村民对土地的拥有、依赖意识非常强烈。

2、城中村村民的宗族观念强烈，这种宗族和血缘关系有其消极的影响也有其积极的意义。

（六）法律问题

1、城中村土地权属只有政府单方面的文件规定，却没有与城中村签订的共同契约，造成有“章”无“约”的现象。

2、处理城中村历史遗留问题的政策难以有效执行。

3、城市管理缺乏有效、适用的法律依据。

二、“必然”出现的城中村--城中村的作用

（一）社会作用

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1、福田区城中村接纳了将近80万流动人口，为福田区的产业发展做出了巨大贡献。

2、城中村的发展间接地为政府解决了村民的就业压力问题。

（二）管理作用

股份公司参与城市管理，为维护城中村的生活秩序和商业活动秩序做出了重要贡献。

（三）经济作用

1、股份公司承担了城中村内的交通、水电、排污、消防等基础设施的建设，为福田区节省了大量的财政资金。

2、村民依靠股份公司分红、出租个人物业等收入，其生活水平得到了显著的提高。

3、深圳的城中村在特定的时期内为其它城市的农村城市化模式起到示范作用。

（四）文化作用

城中村是深圳本土文化的发源地和保留地。大部分村民还保留着的一些传统习俗活动是深圳城市文化的重要构成部分，有较高的历史文化价值。

三、深圳城市化--城中村发展背景与原因

（一）城中村是深圳城市化过程中出现的发展问题

城中村是深圳经济快速发展及城市化加速推进过程中出现的发展现象，对一个寻求经济快速发展的城市来说，这一现象的出现绝非偶然，有其必然性、规律性和极强的社会影响力。

（二）深圳城市化的个性特征

深圳与北京、上海、广州这些城市的发展经历有着本质的区别，这些个性特征与城中村的形成和发展密不可分。深圳是从零起步的深圳；是超速发展的城市；是制度创新成本最低的城市；是外来人创造了深圳。

（三）城市化给城中村带来了什么

1、深圳的快速发展带来了对土地资源的强大需求，土地价格的猛涨以及外来人员对住房的大量需求为城中村带来了发展的机会和经济基础。

2、城市化过程彻底改变了城中村内具有农民背景的新城市居民的经济生活方式，村民从自身生存和利益的角度出发，逐渐形成了“以地生财”的发展模式。

3、外来人口概念下的深圳城市化，导致城中村的城市居民即村民成为了城市生活中的强势群体。

（四）城市化未能改变什么

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1、城乡二元结构的延续。深圳超常规的工业和城市建设的快速发展，使农村社区融入现代城市环境中，城乡二元结构的发展体制已演变为“二元城区”现象--城中村现象。

2、农村社区管理的延续。集体组织行使的权力和职能让一般城市地区的居委会无法替代，其中无不包含着原有农村管理的脉搏。

3、集体经济发展模式。集体经济组织仍保留着浓郁的农村经济成份，不仅体现在体制和资产构成上，在资产管理、财务管理等方面对真正的城市经济和市场经济都是排挤的。

4、农村传统的土地观念根深蒂固。深圳发展时间的快速压缩没有给村民足够的时间和机会了解和学习如何更好地融入城市。

第二部分 策略篇--构建和谐社会

2004年10月28日召开的深圳市违法建筑清查工作暨城中村改造动员大会，把违法建筑、违法用地清查和城中村改造工作作为我市贯彻四中全会精神、加强党的执政能力建设的重要战役进行部署。我们在市委、市政府提出的总体目标的指导下，通过对辖区城中村现状的深入调查、分析和研究，为保证城中村改造工作决策的科学性和行动的有效性，制定切合实际、具有可操作性的策略建议，编制全面的改造计划。

一、福田区城中村改造目标和发展定位

（一）总目标

全面实现福田辖区城中村与现代化、国际化城市发展目标的对接，构建和谐社会。

（二）分解目标

社会目标--完善城中村的法制和管理体系，使城中村人口管理、经济活动及全面的社会管理纳入城市规范化管理体系中

产业目标--基于市场的原则，积极稳妥地推动城中村产业升级，引导城中村经济可持续发展，并与城市经济活动全面、有效对接。

文化目标--坚持包容和求实的态度，妥善发掘与保护城中村有价值的历史与本土文化，使其成为城市文化和旅游产业的组成部分。

（三）功能定位

1、各片区功能定位

根据在城市中的地理区位、周边地区城市功能构成和片区资源评价，提出各片区功能定位为：

（1）上梅林（村）片区--中心区北部综合居住区

承接福田中心区的居住服务功能，充分利用其历史文化资源，加强公共配套设施的建设，发展街坊式商业，形成福田中心区的北部综合社区。

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（2）下梅林（村）片区--福田中心区北部综合居住区，梅林片区商业中心

以完善福田中心区的服务配套为目标，全面整治环境和形象，提升梅林地区的居住质量，形成梅林片区的片区级商业中心。

（3）上下沙（村）片区--以车公庙都市产业区和红树林生态区为依托的城市综合居住区

完善公共配套，提升环境质量，利用特殊的人文资源发展都市旅游，建设富有地方特色城市综合居住区。

（4）沙嘴沙尾（村）片区--结合金地沙尾工业区改造，打造以高新科技为主的都市综合产业园区 结合金地沙尾工业区改造，通过政策引导促进功能置换，形成以都市优质产业和高附加值工业集聚为特色的区。

（5）新洲（村）片区--福田中心区西南部综合社区

承接福田中心区的居住服务功能，加强公共配套设施的建设，发展街坊式商业，形成福田中心商务区的西南部综合社区。

（6）石厦（村）片区--以历史文化为特色的中心区南部综合居住区

承接福田中心区的居住服务功能，挖掘并充分利用其历史文化资源，加强公共配套设施的建设，发展街坊式商业，形成福田中心商务区的南部综合配套社区。

（7）水围（村）片区--口岸服务和和福田中心区配套综合区

承接福田中心区部分南向延伸的功能需求，充分利用地铁和口岸优势，补充完善福田中心区的配套服务功能，形成商业、居住的城市综合社区。

（8）岗厦（村）片区--中心区配套综合发展社区

融入福田中心区，形成集商务办公、休闲商业、居住、配套服务为一体的综合发展区。

（9）田面（村）片区--中心公园人文生态社区

承接华强北商圈的居住服务功能，远期应严格控制开发强度，结合中心公园的城市休闲、旅游和文化功能，打造新型的人文生态社区。

（10）福田（村）、上步（村）片区--联系华强商圈和蔡屋围的大众商业化纽带和高标准综合社区 以南园路、福华路为纽带，巩固传统商业优势，拓展与延伸华强北商圈的南向外延，创造集商贸、居住、旅游、休闲为一体的高标准配套社区。

（11）皇岗（村）片区--纳入福田中心区，向南延伸中心区轴线

融入福田中心区，引导商务办公功能，形成符合中心区建设标准的综合发展区。

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（12）渔农（村）片区--口岸门户

利用彻底拆除改造的契机，围绕地铁口岸建设，全面梳理交通系统，提升地区经济价值，增加商业、酒店功能，完善口岸配套服务，塑造城市门户形象。

2、福田辖区城中村阶段性（改造过渡时期）功能定位

（1）具有本土文化特色的，与整个城市和谐发展的城市地区；

（2）以承接低收入人群生活聚集为主体的，在城市中拥有特殊地位的城市地区；

（3）服务业就业人口密度较高、第三产业相对发达的居住社区。

（四）改造原则

我们所确立的城中村改造不是简单的推倒重来，而是一种基于多层面的、综合的社会改良，通过改良建立城中村的管理和环境秩序，改变影响城中村的各种要素，打破平衡，促进城中村的完全改造。

1、公平性原则

（1）城市公共资源占用方式的公平；

（2）以人为本，强调城市社会不同群体利益保障、权力保障的公平性；

（3）城市政府公共政策内容制定与执行对象的公平性。

2、经济性原则

（1）关注城市的运行效率和发展需求；

（2）有利于改造地区资源利用效率的提升；

（3）有利于城市政府对城中村改造行动的整体判断，包括制定不同阶段的行动纲领及相适应的投资计划、新政策制定的制度风险判断等。

3、综合性原则

（1）建立城中村改造内容的系统性框架，包括物质空间环境、文化环境、社会环境及性管理体制的建立等；

（2）建立各种相关实施策略的系统性框架，通过策略之间有效互动，保证每项策略的实施质量；

（3）建立包括政府、股份公司、民间投资、特殊咨询、文化等多机构参与、协调和互动机制，全面推进项目实施。

4、阶段性原则

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城中村改造行动是一项长期、艰苦的社会工程，应关注改造过渡时期的政策法规应对措施，强调有计划、分步骤地实施，根据环境成熟程度和城市发展的需要，推出相应政策，建立相应的财务计划和发展规划。

5、包容性原则

（1）针对城中村发展现状，强调阶段性原则的基础上，在相当时期里，城市应主动接纳城中村物质空间形态、生活方式等，有意识地建立差异性的社会综合管理标准；

（2）接纳城中村个性化民俗气息浓郁的文化现象，使其成为城市文化的重要组成部分。

6、有效性原则

（1）强调城中村改造策略、政策和规划的可操作性；

（2）强调对城市多种发展需求的适应性。

二、城中村改造策略建议

（一）宏观层面的策略

宏观层面的策略为市级政府的决策内容，是基于城市化发展要求所提出的，尽管对近期城中村改造行动并不具有最直接的指导作用，但这些策略对于实现城中村改造的远期目标具有重大意义。

1、策略一：流动人口本地化策略

以鼓励积极的创业为准则，建立新的外来人口本地化标准，促使流动人口本地化。

2、策略二：低门槛置业策略

建立策略之间的互动机制，在培育房屋产权交易市场的同时，为低收入阶层创造适宜的、安全的置业和创业机会

（二）操作层面的策略

1、策略三：土地和房屋产权策略

以建立“城市型”产权为目的，以“产权-时间-价值”为理念，进行产权制度改革，明晰土地和房屋产权关系，并培育房屋产权交易市场，建立以人文关怀为宗旨的政策互动机制。

2、策略四：城市管理策略

加强党建，提高政府在城中村的执政效能，推广现代城市文明，建立全新的城市社区，将城中村地区纳入城市的统一管理。

3、策略五：股份公司改制策略

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推动股份公司改制，促进股份公司政企分离，将其社会管理职能纳入政府和城市管理，并引导其经济职能逐步实现市场化，构建政府与股份公司的新关系

4、策略六：环境改造与更新策略

规划先行、建立法律和政策机制，为依法行政提供科学依据。以全部拆除重建为远景目标，根据具体情况确定改造模式和改造时序，采用动态和互动的改造方式。

5、策略七：城中村改造投资策略

利用经济手段、借助市场运作，辅以政策措施，拓宽投融资渠道，改善融资结构，保障城中村改造顺利进行。

6、策略八：市场运作策略

以政府主动的引导政策，吸引市场的关注，充分考虑并利用市场的变化和调节作用，在至少十年以上的改造周期内完成福田辖区城中村的改造工作。同时关注城中村改造过渡期内可能采用的应变措施，实行三年为政府政策检讨或调校的周期，及时应对市场形势的变化和城市发展的需求。

7、策略九：城中村及其改造宣传策略

利用多种宣传手段和途径，引导社会大众客观认识城中村及城中村的综合系统改造，促使改造工作的顺利推进。

8、策略十：廉租屋策略

建立监控预警机制，应对辖区产业升级和优化的趋势，有效控制改造对廉租市场的影响；政府引导，依靠市场调节，建立低收入群体居所多层次、多渠道的供应机制。

（三）策略综述

策略本身涉及多个方面，在整个策略的执行和改造的推进工作中，在观念上对策略中的一些关键问题的认识，对全面的理解和有效执行策略本身具有重要意义。

1、区政府是各方利益最重要的协调者，是政府战略推进和解决城中村改造的关键环节，因而必须在完善制度建设的同时被赋予足够的权与利。

建设改造的行政关口前移是市政府的决策，具有非常重要的意义。如先期准备不足，（如人员齐备、完善的组织机构、相对成熟的制度和管理标准等）市政府放权存在着一定的风险。

2、福田区城中村空间形态和社会形态形成全面对接。

重视城中村所表现出的城市文明与宗族文明之间的交融、协调和包容的问题；重视政府主导的城市规划要求与股份公司、村民要求错位的问题；重视村民就业出路与城中村私房租赁的需求问题；选择合适的政府的价值取向，理性地制定相应的政策和空间环境规划，强调“自上而下”和“自下而上”的共识观。只有这样才有可能有效建立福田辖区城市空间和社会形态的和谐关系。

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3、城市政府作为的延续性将是实现目标最重要的保证。

关注城中村改造的长期性，建立过渡期的时间观念和将长远和近期工作目标的结合是推进城中村改造的指导思想。

4、明确界定城中村改造对象的属性、面积，使相关政策指向明确化。

抓住时机，控制城中村的土地空间资源，实行打包制，“骨头”与“肉”的难易相结合的改造方式，推行城中村片区整体改造的实施策略，杜绝新一轮的吃肉留骨头的改造模式。

为避免一些项目套用城中村改造的名义争取政策和资金支持，必须明晰城中村改造的概念，如不包括成片高密度私宅的改造，即使项目位于城中村用地内，也不应简单归属于城中村改造项目，不能享受相关的城中村优惠政策，只有这样才有可能保证城中村改造计划的可操作性。

5、在法律和法规基础上，制定城中村私房管理细则，充分利用经济杠杆，减少城中村私房不公平获利的利润空间，健全和规范城中村的外部社会条件。

根据国家和深圳的有关法律和规定，针对城中村出租私房，制定暂行规定，形成社会认同的新管理秩序。 增加税赋，利用经济杠杆的调节作用，减少出租私房的获利空间，引导村民逐渐接受与城市功能的对接，形成新的价值取向，降低城中村改造的难度。

6、政府直接进行拆赔谈判是控制改造成本最重要和有效的手段。

城中村改造是一项复杂的城市经济活动，许多原因导致了其模糊性，应该避免开发商直接面对面地与股份公司和村民谈判，因而，掌握政策优势的政府必须作为操作主体，以系统和完整的辖区城中村规划为对话平台和标准，将城市的公共利益放在首位的基础上，在前期直接介入与股份公司和村民的谈判过程，并力图使改造成本控制在最低的程度。

政府与股份公司采取正式谈判和非正式谈判的方式，建立全面接触和沟通的渠道是达成共识的重要途径。

7、根据城中村所属不同的城市功能和经济区位，善用影响或控制城中村改造容积率的要素，既是与股份公司谈判的条件，也是体现政府作为和社会公平的象征。

各层次城市规划、政策性拆赔比、城市功能等价置换、税费减免政策、政府补贴和政府机构的工作效率、改造时序等。

8、再造城中村的微观经济主体--股份公司

从政企合一的多重目标实体向纯经济的市场主体的转变，将股份公司社会管理职能剥离，将容纳人口巨大的城中村地区尽快地纳入城市政府直接控制的管理体系，统一社会管理标准。

9、有效的政策和规划是推进城中村改造工作的关键。

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尽快进行系统的空间及其政策规划，软硬件工作同时推进，采取“自上而下”和“自下而上”的工作方法，加强与股份公司的沟通和社会宣传，形成社会共识，有效执行政府成熟的政策和规定，推进城中村改造的相关工作。

10、城中村改造宜早不宜迟

城中村改造越早越好，越晚就越被动，改造成本越高，改造难度和风险越大。越早改，政府所支付的成本越低；越早改，城市综合管理秩序也就越早统一。

把握时序，关注推进城中村改造的措施，加大市区两级政府的行政作为，形成良好的市场介入形势，创造条件，尽快有效推进城中村的改造工作，实现1028会议政府对城中村改造的承诺。

11、城中村改造必须设置过渡期，快速、稳定、有序的推进城中村改造，并不等于对城中村在同一时点全面推倒重来。由于城中村的存量惊人，且具有相当的社会价值，因此，改造工作必须根据现实条件逐步推进，这个过程可能是10年甚至更长的时间。

三、城中村改造的近期行动计划

2004年颁发的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》是“福田区城中村改造行动的基本准则”，是推进城中村改造非常关键的一步。本部分将结合《规定》和前面所提出的系统策略，针对近期的城中村重点问题--土地和房屋产权、城市管理、股份公司改制、环境，制定城中村改造的近期行动计划。

（一）土地与房屋产权界定工作

1、借“梳理行动”之势，加强执政力和行动力，严格控制出现新的违法建设行为。

定期组织有关监察部门进入城中村，加强城中村违法建设的监察工作，对梳理行动后顶风违建的私房加大惩罚力度，有效地维护梳理成果，遏制新的违建行为。

2、出台相关规定，明确违法私房和土地确权的界定方法以及违法私房的处理办法。

市政府尽快研究确定违法私房和土地确权的界定方法，这是关系到能否有效处理现状私房问题及决定城中村改造成败的关键步骤。

（3）完成违法私房的界定工作。

为保证私房性质界定及处理方法的公平性，建议成立专门工作组对福田区14个村（除渔农村和岗厦河园片区）同时开展村民申报私房建设时间、建筑面积、使用功能等基本情况的工作，为市政府制定相关政策作好前期准备工作。

（二）环境改造与更新工作

1、总结渔农村和岗厦河园片区的经验，补充出台相关规定。

确定村民私房、股份公司物业的补偿原则；城中村原有市政公共基础设施的处置原则；开发商准入门槛和鼓励措施等。规定应当具有弹性，兼顾辖区城中村的普遍和特殊情况。

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2、兼顾城市发展的整体要求和各村的“村情”，制定“一村一策”的规划方案和开发模式。

规划编制工作应与沟通工作互动进行。在与股份公司沟通的过程中，容积率、建筑量等指标宜采用区间的形式，便于分析比选，最后确定为定值。

3、利用政策和经济杠杆，同时树立改造榜样，促使村民转变观念自愿改造。

通过增加税收的方式降低村民的收益；树立先改造项目的榜样作用，以形成先改先受益的社会认知，促使村民转变观念。

4、对于条件成熟的村，近期进行改造立项。

争取在3-5年内，除渔农村与岗厦河园片区外，再完成1-2个村的改造。

（三）城市管理和股份公司改制工作

股份公司改制与城市管理工作息息相关，相互促进。股份公司改制是将城中村地区纳入城市管理的关键举措。

1、增加警力，将城中村治安问题作为城市公安工作的重点。

城中村地区警力不足和村与村管理标准存在差异都是影响社会治安的主要原因。增加警力，由政府进行城中村治安管理，将会有效地增加政府管理的力度。

2、在股份公司改制的过渡期，政府通过承担管理费用、派驻人员进入城中村等方式参与管理工作。 在相当长的一段时间内，政府尚需借助股份公司这个平台对城中村地区进行社会综合管理。因此在改造的过渡时期里，政府需通过逐步承担管理费用的方式介入城中村管理，同时通过派驻人员帮助股份公司实施管理职能，最终逐步实现由政府承担城中村管理职能的目标。