城市管理

开展联合执法势在必行

随着龙岗城市建设步伐的加快，城市面貌日新月异，城市管理日趋重要。2007年3月深圳在各街道组建城管行政执法队伍，是为了维护城市的美好与和谐。但由于城管行政执法行使相对集中行政处罚权，所处罚的对象既有社会弱势群体，还有强势和邪势群体，加之在改革开放的大背景下，社会正处于转型与变革阶段，各种矛盾集中交叉，错综复杂，必将导致城管执法处在社会各种矛盾的风口浪尖。2008年7月25日，在拆除南约社区积谷田C区一栋违法建筑时，遭遇60多人阻碍执法，导致8名执法人员受轻微伤，2名驻队民警和3名治安员受皮外伤。2008年4月8日，在拆除同乐池屋村委路口一栋违法建筑时，遭遇20多人暴力抗法，造成3名特保人员受伤。2008年4月14日，在南约炳炕村开展比亚迪周边乱摆卖整治行动中，遭到上百名村民围堵攻击，致使三名队员受伤。2008年7月20日，在南联社区龙溪村南一区10巷5号查处二楼黑网吧时,两名执法人员被老板及其同伙欧打近二十分钟,队员李某左上额缝了五针,协管员杨某左眼眼球钝挫伤严重。 据统计，龙岗街道执法队成立一年多以来，共开展行政执法740余次，遇有不同程度的

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阻碍执法行为多达570余次。

目前龙岗街道执法队在执法中遭遇的阻碍执法事件呈明显上升趋势，阻碍执法和暴力抗法主要体现了以下两个特征：

一是由零散性的抗法转变为集体性、团伙性的抗法。原先的抗法多是表现在我执法队员在查处乱摆卖和违法建筑时，个别摊主或违建业主为谋取自身的利益零散的阻碍执法，在我执法队员的劝说下能够很快得到妥善解决。如今，由于某些利益团体和不法分子的介入，他们为了独占某个地域或是垄断某个市场，就会想尽一切办法与我执法队抗衡，使得抗法的对象由原先的零散性转变为集体性、团伙性。如2008年4月14日，我执法队在南约炳炕村开展比亚迪周边乱摆卖整治行动中，遭到上百名村民围堵攻击，致使三名队员受伤。2008年7月25日，在拆除南约社区积谷田C区一栋违法建筑时，遭遇60多人阻碍执法，导致8名执法人员受轻微伤，2名驻队民警和3名治安员受皮外伤。

二是由突发性的抗法转变为有组织、有预谋的对抗。以往在查处乱摆卖或违法建筑时遭遇到的阻碍执法行为多是偶发或突发性的，表现为个体的无组织对抗。随着城市化进程的加快，经济利益的凸显，某些利益团体为获取经济利益的最大化，公然有组织、有预谋的与我执法队抗衡。如南约炳炕村，据不完全统计，有100多家无证网吧，我执法队多

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次组织力量进行查处，但均遭到不同程度的阻挠，甚至都不让我执法队进村，致使该村无牌无证经营场所泛滥。

城管执法遭遇严重阻力，暴力抗法事件愈演愈烈。究竟是什么原因造成这种尴尬局面，导致城管执法中冲突不断、矛盾重重？

一是经济利益驱使。

就拿违法建筑来说，产生的根源在于利益驱动。随着经济的飞速发展，城市化进程的加快，龙岗街道土地资源不断升值。房地产价格从2005年后不断攀升，违法建筑的获利空间巨大。据初步估算，每平方米违法建筑的建设成本在800元左右，而龙岗街道辖区内商品房的平均售价高达8000元以上。即使拆迁补偿，每平方米也不低于5000元。而违法建筑一旦建成，在使用、出租、拆迁补偿方面不受任何限制和约束，与合法建筑同样享有使用权、租赁权、收益权和拆迁补偿权。同时，大量的违法建筑即使被有关部门查处，罚款一般不超过总造价的20%。违法建筑付出的成本太低。马克思在《资本论》中有过精辟的论述：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就会铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有了300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒杀头的危险。”如

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此丰厚的高额回报，违法建设者能不想尽办法，千方百计抢建吗？要拆除他们的违建，能不引起他们的阻挠吗？

就乱摆卖而言，之所以不惜以暴力抗拒执法人员的处罚，是因为他们的乱摆卖已不再是谋生、糊口这么简单，而是为了偷税漏税，牟取暴利。经调查了解，他们经营的货物基本上是假冒伪劣的东西。如质料低劣的冒牌名牌旅行袋、光碟等等，再如满街卖的糖炒栗子，实际上是以几块钱一斤买回后浸水，重量翻了二三倍再糖炒后以十多块钱一斤卖出，一台这样的小车每天经营收入少则几百元，多则上千元或更多。可想而知，一名拥有十多二十台小车的组织者，每月坐收渔利是多么惊人。来自不同地区的无牌经营者之间，也有其自己的“潜规则”：平时在各自的地盘经营，互不越界。谁越界了就以武力解决。他们彼此之间有个不成文的约定：一旦有事，不同地区的人虽不会动手帮忙，但这些人会假扮群众围观起哄，阻碍执法，让一些不明真相的群众对他们产生同情，并给予道义上的支持。这些人中，往往有些不法分子，白天当小贩，晚上到别处干些违法犯罪的勾当，甚至有人曾在其他地区犯下命案，受到过法律严惩。这一切一切的背后，就是非法暴利、团伙利益的驱使。

二是执法难的缘故。这个原因包含两个方面：一是来自执法队伍；二是来自执法环境。

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从执法队伍自身看，一是由于行使相对集中行政处罚权的性质决定了其处罚范围较广，且多为社会焦点、难点问题，涉及百姓各种利益，易引发众多矛盾。二是是城管执法队伍组建时间短，体制不完善，部分执法人员素质不高，在执法中欺软怕硬；有的甚至把手中权力视为某种“特权”，自认凌驾于百姓之上，对待当事人动辄打骂，这些也是产生矛盾的重要原因之一。三是城管执法面对的是人民内部矛盾，不象公安对待犯罪分子那样具有强制性。城管行政执法缺乏必要的法律机制保障执法到位，换言之，执法中一旦遇到抗法事件，在公安保障力量难以及时到位的情况之下，只能依靠部门、甚至个人的力量解决问题，其结果往往导致冲突升级，矛盾激化。加上目前执法队员严重不足，在开展执法过程中，既没有执行强制措施的权力，又没有类似警察执法所用的警用装备。

从执法环境上看，根本原因还在于城市利益格局的多样化和利益主体的多元化所带来的利益冲突。当前，城乡二元结构的开放和城乡一体化进程的加快，使得大量贫困地区人口涌入发达地区、郊区人口涌入城区、农民涌入城市，这给城市的生活方式、思想观念和管理理念带来了巨大冲击。与此同时，城市的发展也正处在剧烈的变革中。企业改制、政府精简机构、房屋拆迁等问题无不在调整着城市的利益格局。大量的下岗工人、房屋拆迁户以及其他生活在社会底层

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的城市居民构成了城市的困难群体。他们与城市的流动人口一样，更多地关注自身的生存需求。但另一方面，随着经济社会的发展和城市现代化、国际化进程的不断加快，城市里一部分具有一定经济收入、社会地位、文化程度和社会竞争力较强的居民开始追求更高层次的需求，他们更强调生活的质量，因此更多地开始关注生活的环境和品质。可以说，代表不同发展阶段的生活理念、价值取向、利益需求在城市里交织、斗争。从社会公共治理的角度出发，城市管理者当然不会放任各种利益群体之间冲突与矛盾的发生，必然要扮演一个中立者、调和者的角色，尽其所能使各方的利益和需求得到满足或平衡，这不可避免地把双方关注的焦点吸引到城市管理部门身上，而城市管理部门或其工作人员因偶然的原因或个体的错误，就很可能把整个管理部门推向矛盾的风口浪尖上。

要破解这个难题，就必须采取城管、公安联合执法。

（一）先礼后兵、柔性执法，树立城管新形象

城管部门面对的问题，相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。乱设摊、违法搭建等问题存在的历史，比城管存在的历史长得多，以前都是有专业的执法部门去管理，这些部门管理、执法、服务是一条龙的，都没有管理好，因此，应该认识到处理这些问题不能一刀切，也不可能一刀切，要采取疏堵结合的方法。在执法过程中，先采取耐心细致的

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劝说再配合行政处罚手段，消除一些暴力抗法的隐患。因为联合执法只是执法的方法之一，也有它的局限性，例如不可能普及到所有的执法现场，所以不能指望用一个模式解决所有的问题。

（二）成立联合执法队

由于警力有限，不可能时时处处联合执法，最适合也最能发挥联合执法效率的地方，应该是那些违法相对人集中，而且对城管执法抵触严重的地区。例如某些步行街大规模的乱摆卖和占道经营，或者聚众抗法的违建业主，对此，可以成立联合执法大队，实行城管队员与公安干警“四同”：即同时制订方案、同时派人守点、同时查处违法违章和治安、同时研究解决新情况新问题；共同做到“四定”：即定路段、定任务、定责任、定实效。通过“四同”、“四定”执法，可以充分提高城管和公安联合执法的效率，既避免城管“暴力执法”又确保警察没有“滥用权力”。较好地解决“城管有没收权而没有抓人权，而公安有抓人权而没有没收权”的矛盾，一下子把分别管物、管人的两个不同职能部门有机地结合起来了。

（三）充分利用公安的网格化平台。

目前深圳公安的网格化平台已经基本建成，尤其是录像监控系统，基本覆盖全市的主要交通干道和重要商业区、金融区。这些地方也是占道经营和违章停放比较突出的地方。在

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当前城管人员不足的情况下，要做到全方位的巡查确实很有难度，而且执法队员在查处以上违法行为时面临取证难的问题，如果能够利用公安机关网格化平台的录像监控系统，对一些经常发生占道经营和违章停放的地点实施24小时监控取证，不仅有效节约人力资源，而且能够做到精确打击。同时，公安机关的机动巡逻力量也覆盖了全市的每个角落，如果能有效的加以整合利用，将违法建筑纳入其监控范围，做到第一时间掌握违法抢建的动态，则能从源头上打击违法建筑，从而根本上解决违法抢建的问题。